Постановление Правительства Калужской области от 04.08.2014 № 454
О Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами Калужской области на период до 2018 года
ПРАВИТЕЛЬСТВО КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ04 августа 2014 г. N 454О Программе повышения эффективностиуправления общественными(государственными и муниципальными)финансами Калужской области на периоддо 2018 года В соответствии с пунктом 4 распоряжения Правительства РоссийскойФедерации от 30.12.2013 N 2593-р Правительство Калужской областиПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Утвердить Программу повышения эффективности управленияобщественными (государственными и муниципальными) финансами Калужскойобласти на период до 2018 года (прилагается). 2. Органам исполнительной власти Калужской областируководствоваться положениями Программы повышения эффективностиуправления общественными (государственными и муниципальными) финансамиКалужской области на период до 2018 года при реализациигосударственных программ Калужской области, а также при подготовкепроектов законов Калужской области и иных нормативных правовых актовКалужской области. 3. Рекомендовать органам местного самоуправления Калужскойобласти разработать аналогичные программы повышения эффективностиуправления муниципальными финансами.Губернатор Калужской области А.Д.Артамонов Приложение к постановлению Правительства Калужской области от 04.08.2014 N 454 ПРОГРАММА ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ (ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ) ФИНАНСАМИ КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПЕРИОД ДО 2018 ГОДА Программа повышения эффективности управления общественными(государственными и муниципальными) финансами Калужской области напериод до 2018 года (далее - Программа) разработана в соответствии сПрограммой повышения эффективности управления общественными(государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года,утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от30.12.2013 N 2593-р, Стратегией социально-экономического развитияКалужской области до 2030 года, утвержденной постановлениемПравительства Калужской области от 29.06.2009 N 250, основныминаправлениями бюджетной и налоговой политики Калужской области на 2014год и на плановый период 2015 и 2016 годов. I. Итоги реализации Программы Калужской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и ведомственной целевой программы "Совершенствование системы управления общественными финансами" В 2011-2013 годах развитие бюджетной системы Калужской областиосуществлялось в рамках Программы Калужской области по повышениюэффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденнойпостановлением Правительства Калужской области от 27.12.2010 N 543, иведомственной целевой программы "Совершенствование системы управленияобщественными финансами", утвержденной приказом министерства финансовКалужской области от 18.01.2013 N 6. За время реализации этих программ по всем направлениям былдостигнут существенный прогресс. В целях обеспечения сбалансированности и устойчивости областногои местных бюджетов осуществлялась увязка бюджетного планирования состратегическими направлениями развития Калужской области,целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения целейрасходования бюджетных средств; совершенствовались межбюджетныеотношения, создавались условия по повышению качества управлениябюджетным процессом в муниципальных образованиях Калужской области. Несмотря на значительное увеличение бюджетных расходов, вызванноев первую очередь расширением социальных обязательств, сохраниласьсбалансированность и устойчивость бюджетной системы. Постоянно растетпоступление налогов в областной бюджет за счет улучшения деловогоклимата, развития промышленного производства. Происходит рост объемаинвестиций, в том числе иностранных, в основной капитал. На протяжении последних лет Калужская область обеспечивалаположительную динамику показателей качества жизни населения и в целомсоциально-экономического развития. Одним из важнейших инструментовдостижения этих результатов явилась реализация целевых программ. В2013 году были внедрены новые инструменты программно-целевогопланирования - государственные программы Калужской области. Повышаласьдоля межбюджетных трансфертов, предоставляемых на основе принциповпрограммно-целевого управления межбюджетными отношениями. Ежегоднопроводилась процедура оценки эффективности реализации долгосрочных иведомственных целевых программ. Доля программных расходов областного бюджета, нацеленных наконечный, объективно измеряемый результат, достигла 86 процентов отобщего объема расходов областного бюджета. Осуществлен комплекс мер с целью повышения эффективностидеятельности органов исполнительной власти Калужской области поорганизации предоставления государственных услуг. Обеспечено создание и развитие единой интегрированнойинформационной системы управления общественными финансами -электронного бюджета. Значительно увеличился объем общедоступнойинформации о государственных и муниципальных финансах, деятельностиорганизаций государственного и муниципального сектора, повысиласьрегулярность обновления этой информации. В рамках долгосрочной целевой программы "Развитие электронногоправительства Калужской области на период 2011-2015 годов" обеспеченоразвитие инфраструктуры оказания государственных услуг в электронномвиде; развитие информационных систем оказания государственных услуг вэлектронном виде в органах исполнительной власти Калужской области;развитие технологической инфраструктуры электронного правительстваКалужской области. Калужская область в числе девяти регионов Российской Федерации в2010-2011 годах участвовала в пилотном проекте по формированию врегионе федеральной контрактной системы. В рамках пилотного проектапроисходила последовательная системная модернизация сферы обеспечениягосударственных и муниципальных нужд в закупках товаров, работ и услугза счет развития существующих стадий закупочного цикла и за счетсоздания недостающих элементов технологического цикла обеспечениягосударственных и муниципальных нужд в Калужской области. Для разработки и апробации технологий формирования федеральнойконтрактной системы в регионе создана региональная модель контрактнойсистемы, разработаны и приняты нормативные правовые акты,обеспечивающие их внедрение, работоспособность и эффективность, атакже внедрены необходимые технологические, автоматизированные,информационные системы. Это позволило создать в Калужской областиединый технологический цикл закупок для государственных нужд,включающий прогнозирование поставок товаров, работ, услуг,формирование государственными заказчиками планов обеспечениягосударственных нужд, бюджетирование и размещение заказов на поставкутоваров, работ, услуг, исполнение, мониторинг государственныхконтрактов и оценку результатов обеспечения государственных нужд винтересах планирования будущих периодов. II. Цель, задачи и условия реализации Программы Ответственное, эффективное и прозрачное управлениегосударственными и муниципальными финансами является необходимымусловием для повышения уровня и качества жизни населения области,устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальнойсферы Калужской области. Благодаря реализации комплекса мероприятий в рамках ПрограммыКалужской области по повышению эффективности бюджетных расходов напериод до 2012 года и ведомственной целевой программы"Совершенствование системы управления общественными финансами" сделанышаги к формированию целостной системы управления общественнымифинансами на региональном и муниципальном уровнях. В настоящее времяпредставляется возможным обеспечение дальнейшего развития нормативногоправового регулирования и методического обеспечения бюджетныхправоотношений в Калужской области. Сформулированные на федеральном уровне в Программе повышенияэффективности управления общественными (государственными имуниципальными) финансами на период до 2018 года цели, задачи инаправления дальнейшего совершенствования системы управленияобщественными финансами будут реализовываться в Калужской области врамках Программы повышения эффективности управления общественными(государственными и муниципальными) финансами Калужской области напериод до 2018 года. Выполнение мероприятий Программы позволит обеспечить выходсистемы управления общественными финансами в Калужской области накачественно новый уровень для содействия в достижении стратегическихцелей развития региона. Необходимость разработки, цель и задачи Программы В течение ряда лет Калужская область является одним из наиболеединамично развивающихся регионов Центрального федерального округа иРоссийской Федерации в целом. Одним из необходимых условий длясохранения и развития существующих социально-экономических достиженийв регионе является обеспечение стабильности и устойчивого развитияфинансово-бюджетной сферы Калужской области. Наряду с положительными результатами реализации ПрограммыКалужской области по повышению эффективности бюджетных расходов напериод до 2012 года и ведомственной целевой программы"Совершенствование системы управления общественными финансами" внастоящее время в сфере управления общественными (государственными имуниципальными) финансами сохраняется ряд нерешенных проблем, в томчисле: - сохранение условий для неоправданного увеличения бюджетныхрасходов при невысокой мотивации органов государственной власти иорганов местного самоуправления к оптимизации бюджетных расходов; - неиспользование в полной мере новых форм оказания и финансовогообеспечения государственных и муниципальных услуг; - недостаточная действенность системы государственного имуниципального финансового контроля и недостаточность его ориентациина оценку эффективности бюджетных расходов; - недостаточная степень вовлеченности гражданского общества вобсуждение целей и результатов использования бюджетных средств. Исходя из этого, целью Программы является повышение эффективностии прозрачности использования бюджетных средств при достижении целей иобеспечении приоритетов социально экономического развития Калужскойобласти. Для достижения поставленной цели предлагается обеспечить решениеследующих основных задач: 1) реализация мер по повышению эффективности бюджетных расходов; 2) совершенствование государственного и муниципальногофинансового контроля с целью его ориентации на оценку эффективностибюджетных расходов; 3) обеспечение дальнейшего повышения качества финансовогоменеджмента в секторе государственного управления; 4) повышение открытости и прозрачности управления общественнымифинансами. Общими предпосылками для достижения цели и решения задачПрограммы являются: долгосрочная устойчивость и сбалансированность областногобюджета; развитие государственно-частного партнерства. Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществлятьсяв рамках деятельности соответствующих главных распорядителей средствобластного бюджета и их подведомственных учреждений. Обеспечение устойчивости и сбалансированности областного бюджета Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивостиобластного бюджета является важнейшей предпосылкой для сохраненияэкономической стабильности, которая, в свою очередь, создает базовыеусловия для экономического роста, улучшения инвестиционного климата,диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектовэкономической деятельности, основанной на инновационном развитии,создания рабочих мест для производств, требующих кадров высокойквалификации. Переход к формированию областного бюджета на основегосударственных программ предъявляет дополнительные требования кустойчивости областного бюджета в части гарантированного обеспеченияфинансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачногораспределения имеющихся средств. Тем самым будет реализованавозможность создания прочной основы для системного повышенияэффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов наважнейших направлениях деятельности. Для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивостиобластного бюджета необходимо реализовать комплекс мер по следующимосновным направлениям. 1. Разработка и реализация бюджетной стратегии Калужской области. Бюджетная стратегия Калужской области (далее - Бюджетнаястратегия) будет разрабатываться на основе планируемой к принятиюБюджетной стратегии Российской Федерации. Предполагается, чтоБюджетная стратегия будет представлять собой документ, включающийдолгосрочный прогноз основных параметров областного бюджета, факторови условий формирования и реализации основных направлений бюджетнойполитики, основных параметров финансового обеспечения государственныхпрограмм с учетом целей, параметров и условий социально-экономическогоразвития Калужской области до 2030 года. Основной ее целью является определение финансовых возможностей,условий и предпосылок для достижения ключевых целей, параметров иусловий социально-экономического развития региона в долгосрочномпериоде, сформулированных в стратегических документах. 2. Проведение взвешенной долговой политики по привлечению заемныхсредств. Структура государственного долга Калужской области должна бытьоптимизирована по видам заимствований и срокам их погашения. Одной из основных задач является поддержание и повышениекредитного рейтинга Калужской области и минимизация банковскихзаимствований. Обеспечение устойчивости и сбалансированности областного и местных бюджетов Обеспечению устойчивости и сбалансированности областного иместных бюджетов должно способствовать принятие мер по улучшениюадминистрирования доходов и проведение взвешенной политики поустановлению налоговых льгот. Неэффективные налоговые льготы и налоговые льготы с низкойбюджетной и социально-экономической эффективностью должны бытьотменены либо не должны приниматься. Кроме того, в целях обеспечения устойчивости местных бюджетов иподдержания их сбалансированности будет продолжено проведениемониторинга по соблюдению требований бюджетного законодательства,оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса вмуниципальных образованиях Калужской области. Развитие государственно-частного партнерства Государственно-частное партнерство позволяет использоватьоптимальное сочетание государственных и частных ресурсов для решенияключевых задач социально-экономического развития региона. Реализация проектов на принципах государственно-частногопартнерства предполагает юридическое закрепление взаимодействияпублично-правового образования и бизнеса, осуществление проектов насредне- или долгосрочной основе, наличие строго определенной цели,позволяющей оценить эффективность проекта по конечным общественнозначимым результатам. Развитие инструментов государственно-частного партнерстваспособствует увеличению инвестиций в инфраструктурные проекты, в томчисле в социальной сфере, где необходимы механизмы долгосрочнойкомпенсации части затрат инвестору публичной стороной соглашения. Государственно-частное партнерство на основе долгосрочногоконтракта между частным инвестором и публично-правовым образованиемможет быть реализовано при условии, что инвестиционный проектобеспечивает решение одной из долгосрочных задачсоциально-экономического развития, находящейся в компетенции органагосударственной власти. III. Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления Внедрение программного бюджета наряду с изменением порядкасоставления, утверждения и исполнения бюджетов и системы бюджетнойотчетности предполагает внедрение новых форм и видов государственногои муниципального финансового контроля. Необходимо отказаться от практики принятия решений по отдельнымобъектам, узким направлениям и перейти к системной оценке влияниябюджетных расходов на достижение целей государственных (муниципальных)программ. Таким образом, государственные (муниципальные) программыдолжны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываетсястратегическое и бюджетное планирование. В то же время при реализации Программы необходимо исходить изтого, что сам по себе программный бюджет создает лишь необходимыепредпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методовдеятельности органов исполнительной власти. Эффективность программногобюджета как одного из инструментов реализации государственной имуниципальной политики будет определяться результатами комплекснойреформы государственного и муниципального управления. Развитие государственных (муниципальных) программ как основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов В 2013 году на региональном уровне в соответствии с федеральныминормативными правовыми актами были сформулированы, закреплены внормативных правовых актах Калужской области и применены на практикеосновные методологические подходы к формированию государственныхпрограмм Калужской области и муниципальных программ. Практика формирования государственных программ Калужской областии муниципальных программ выявила следующие проблемы и ограничения. 1. Отсутствие правовой основы для системной организации процессастратегического планирования. Государственные программы Калужской области и муниципальныепрограммы разработаны в условиях, когда проводилась разработка проектафедерального закона "О стратегическом планировании в РоссийскойФедерации" и окончательно не были сформированы единые подходы корганизации процесса стратегического планирования, предполагающие втом числе определение состава документов стратегического планированиякак на федеральном, так и на региональном уровне, четкое определениепоследовательности их разработки и взаимосвязи на каждом уровнеуправления, а также финансового обеспечения их реализации. Представляется целесообразным все направления государственной(муниципальной) политики реализовывать в рамках соответствующихгосударственных (муниципальных) программ, выступающих в качествепрограммно-целевых инструментов, в том числе бюджетного планирования. 2. Отсутствие долгосрочного прогноза социально-экономическогоразвития и Бюджетной стратегии, утвержденных Правительством Калужскойобласти, методических рекомендаций о разработке региональногодолгосрочного прогноза социально-экономического развития и Бюджетнойстратегии. Разработка и утверждение государственных программ Калужскойобласти и муниципальных программ осуществлялись в условиях, когдасреднесрочный прогноз социально-экономического развития Калужскойобласти и трехлетний областной и местные бюджеты не позволялирасполагать информацией о ресурсных возможностях региональнойбюджетной системы за пределами среднесрочного периода. В этой связи разработка Бюджетной стратегии Калужской области напериод до 2020 года, определяющей предельные расходы областногобюджета на реализацию государственных программ Калужской области наоснове прогноза основных бюджетных параметров, становится актуальнойзадачей по переходу к долгосрочному бюджетному планированию. Разработка долгосрочного прогноза социально-экономическогоразвития и долгосрочной Бюджетной стратегии затрудняется во многомиз-за методологической зависимости от решений, принятых на федеральномуровне, связанной в том числе с отсутствием рекомендаций по разработкетаких документов. 3. Не до конца проработаны вопросы "встраивания" вгосударственные программы уже существующих инструментовпрограммно-целевого планирования ("дорожных карт"), а такжесоотношения государственных программ с отраслевыми, межотраслевыми итерриториальными документами стратегического планирования. Решение проблем и снятие сложившихся ограничений на всех уровняхуправления предполагается осуществить путем реализации следующихпредложений. 1. Осуществление на региональном уровне долгосрочного бюджетногопланирования. Для этого необходимо на основании соответствующихрекомендаций федерального уровня с учетом долгосрочного прогнозасоциально-экономического развития Калужской области разработатьБюджетную стратегию с определением предельных объемов расходов покаждой государственной программе на весь срок реализации. Объембюджетных ассигнований по государственным (муниципальным) программамдолжен определяться в рамках объективных возможностей соответствующегобюджета с учетом оценки достигнутых и ожидаемых результатов ихреализации. 2. В целях повышения финансовой самостоятельности ответственныхисполнителей государственных (муниципальных) программ представляетсяоправданным расширение их прав в распределении общего (доведенного)объема бюджетных ассигнований по подпрограммам, основным мероприятиям,ведомственным целевым программам и соисполнителям, участникамгосударственных (муниципальных) программ. Ответственные исполнителидолжны иметь возможность влияния на объемы финансового обеспеченияреализации тех или иных мероприятий, в том числе перераспределениябюджетных средств между мероприятиями (соисполнителями, участниками),с определенными ограничениями. Для реализации данного направления необходимо использоватьсуществующие юридические возможности закрепления полномочийответственных исполнителей государственных (муниципальных) программ врамках бюджетного процесса как на стадии формирования проекта закона(решения) о бюджете, так и на стадии исполнения бюджета. Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля При переходе к программному бюджету трансформируются задачиорганов внешнего государственного (муниципального) финансовогоконтроля. При организации их деятельности акцент должен быть смещен сконтроля над финансовыми потоками к контролю за результатами, которыеприносит их использование. Одним из основных инструментов в деятельности органов внешнегогосударственного (муниципального) контроля при этом должен стать аудитэффективности, который предполагает также анализ достижениязапланированных результатов и разработку рекомендаций по устранениюсистемных причин, которые препятствуют их достижению. Аудитэффективности призван дать оценку эффективности деятельности органовгосударственной власти и органов местного самоуправления Калужскойобласти с точки зрения результативности выполнения мероприятийгосударственных (муниципальных) программ, а также достижения конечныхцелей и задач данных программ в социальной, экономической или иныхсферах деятельности общества. На этапе планирования проведения проверок и ревизий органывнутреннего государственного (муниципального) финансового контролядолжны проводить комплексный анализ информации, связанной снедостатками и нарушениями в финансово-бюджетной сфере. Переход к программному бюджету требует усиления контроля завыполнением государственных (муниципальных) программ, поскольку такойконтроль должен происходить не только на стадии обсуждения проектазакона (решения) о бюджете, но и на всем их "жизненном цикле" -поэтапной реализации, мониторинге, оценке результативностигосударственных (муниципальных) программ. В свою очередь органы внутреннего государственного(муниципального) финансового контроля будут обладать полномочиями поконтролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализациигосударственных (муниципальных) программ с применением мерответственности в случаях представления заведомо неполной илинедостоверной отчетности. В целом это должно способствовать созданию полноценнойработоспособной системы мониторинга государственных (муниципальных)программ. Организация контроля за реализацией государственных(муниципальных) программ позволит в полной мере опереться на данныепредставленной отчетности при принятии управленческих решений,включающих решения о корректировке государственных (муниципальных)программ, оперативном принятии иных управленческих решений, а такжепозволит получить объективную оценку результатов реализации иэффективности государственных (муниципальных) программ. IV. Упорядочение структуры управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований Упорядочение структуры государственного сектора экономики В соответствии с законодательством Российской Федерациигосударственное (муниципальное) унитарное предприятие создается вслучаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 8 Федерального закона"О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". В целях повышения эффективности управления государственной(муниципальной) собственностью и общественными финансамигосударственные и муниципальные унитарные предприятия, деятельностькоторых не соответствует функциям соответствующего органагосударственной власти (органа местного самоуправления), должны бытьреорганизованы или ликвидированы. Для этого необходимо провести мониторинг существующих унитарныхпредприятий на предмет наличия предприятий, деятельность которых несвязана или косвенно связана с работой по конкретным направлениямдеятельности соответствующего органа государственной власти (органаместного самоуправления). В случае необходимости будут принятысоответствующие управленческие решения. Управление доходами публично-правовых образований Существенным элементом повышения эффективности деятельностипублично-правовых образований является политика в области формированияи администрирования доходов бюджетов, в том числе при реализациигосударственных программ Калужской области. При использовании для этих целей налоговых инструментов основноевнимание необходимо уделить: количественной оценке налоговых инструментов, включая объемыбюджетных средств, направляемых на реализацию тех или иных программ,выпадающие доходы от применения различных налоговых льгот иосвобождений, пониженных или повышенных налоговых ставок, иныхналоговых преференций, имеющих стимулирующий характер и направленныхна решение определенных задач; оценке эффективности применения налоговых инструментов достиженияцелей и задач, для решения которых были установлены те или иныеналоговые преференции, а также соотнесение полученных результатов иресурсов, затраченных на их достижение в виде недополученных доходовбюджетной системы. V. Повышение функциональной эффективности бюджетных расходов Переход к программно-целевым методам управления, в том числе кпрограммному бюджету, предполагает расширение финансовойсамостоятельности и, следовательно, ответственности органовисполнительной власти за достижение запланированных целей ирезультатов. Наряду с созданием общих условий и стимулов для повышенияэффективности бюджетных расходов, необходимы разработка и реализацияконкретных инструментов и механизмов для достижения этой цели с учетомспецифики основных сфер деятельности (функций) органов государственнойвласти и местного самоуправления. Создание системы анализа эффективности бюджетных расходов Система анализа эффективности бюджетных расходов должнаосновываться на следующих базовых подходах: анализ эффективности бюджетных расходов на всех стадияхбюджетного процесса; оценка всей совокупности финансовых, административных и иныхресурсов; публичность и общедоступность промежуточных и итоговыхрезультатов анализа; учет результатов анализа эффективности бюджетных расходов длябудущих бюджетных циклов. Анализ эффективности бюджетных расходов предлагается осуществлятьв процессе формирования проекта областного бюджета в отношениимероприятий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счетсредств областного бюджета, в части принятия новых расходныхобязательств, исполнения и оценки достигнутых результатовиспользования бюджетных ассигнований. В случае необходимости будут внесены изменения в постановлениеПравительства Калужской области от 17.07.2013 N 366 "Об утвержденииПорядка принятия решения о разработке государственных программКалужской области, их формирования и реализации и Порядка проведенияоценки эффективности реализации государственных программ Калужскойобласти". Также будут осуществляться: применение механизмов обоснований бюджетных ассигнований игосударственных заданий; формирование планов и планов-графиков закупок товаров, работ иуслуг для государственных и муниципальных нужд, включая обоснованиезакупок в части начальной (максимальной) цены контракта и способаопределения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числедополнительных требований к участникам закупок. Кроме того, важнейшим элементом оценки эффективности бюджетныхрасходов на стадии планирования будет выступать возможностьнепосредственной увязки соответствующих бюджетных расходов сконкретными измеримыми результатами, которые планируется достигнуть. При этом обязательным элементом анализа эффективности бюджетныхрасходов должно стать применение метода альтернативных издержек, тоесть прогнозирования последствий нереализации мероприятий(осуществления бюджетных расходов), а также оценка предельнойэффективности. При прочих равных условиях объемы бюджетных расходов будутоцениваться в качестве наиболее эффективных в пределах, при которыхтемпы приростов расходов на один условный рубль не становятся нижетемпов прироста (сокращения) соответствующих показателей, отражающихконечный результат использования государственных финансов. Это позволит отчасти избежать увеличения бюджетных расходов поотдельным направлениям, эффект от применения которых прирастаетмедленнее соответствующих затрат. Комплексный подход к оценке финансовых ресурсов долженпредусматривать учет не только сроков и объемов осуществлениясоответствующих кассовых расходов, но и учет наличия необходимогонормативного правового, методологического и институциональногообеспечения мероприятий, а также применение таких мер финансовогостимулирования, как государственные кредиты, гарантии ипоручительства, особенности налогообложения соответствующих видовдеятельности или объектов налогообложения (налоговые льготы). Важнейшим условием получения объективных результатов анализаэффективности бюджетных расходов является использование независимойоценки, что подразумевает широкое участие экспертных, научныхнегосударственных организаций. Кроме того, дополнительным условием обеспечения функционированиятакой системы должно стать привлечение экспертов и экспертныхорганизаций в случаях, установленных Федеральным законом"О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг дляобеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральныйзакон N 44-ФЗ), при осуществлении закупок для обеспечениягосударственных и муниципальных нужд, общественное обсуждение крупныхзакупок, промежуточных и итоговых результатов анализа эффективностибюджетных расходов. Принципиальной задачей формирования системы анализа эффективностибюджетных расходов является применение результатов полученной оценки впоследующих бюджетных циклах, включая сокращение (увеличение) объемовфинансовых ресурсов в зависимости от итоговых оценок, выработкаконкретных планов (дорожных карт) по минимизации выявленных локальныхи общих препятствий эффективного использования бюджетных средств. Функциональная эффективность расходов в сфере государственных и муниципальных закупок Повышению эффективности бюджетных расходов в сфере закупок дляобеспечения государственных и муниципальных нужд препятствует рядсистемных проблем, требующих решения: недостаточная профессиональная квалификация заказчиковгосударственного сектора, приводящая к принятию публично-правовымобразованием рисков недобросовестного поведения сторон контрактныхотношений, отсутствие взаимосвязи между структурными подразделениямизаказчика, выполняющими отдельные операции в рамках закупочногопроцесса; излишняя децентрализация полномочий заказчика, создающаянеобходимость финансового обеспечения деятельности подразделений,имеющих схожие или дублирующие функции; невозможность передачи на аутсорсинг функций по управлениюисполнением контракта. Федеральный закон N 44-ФЗ позволяет сформировать инструменты,направленные на решение обозначенных вопросов. Во-первых, указанным Федеральным законом предусмотреноформирование в структуре органов власти, органов местногосамоуправления, казенных учреждений, иных юридических лиц контрактныхслужб (или контрактных управляющих). В рамках организации данного процесса заказчикам предстоитутвердить правовые акты (регламенты), устанавливающие порядокреализации контрактными службами возлагаемых на них функций, а такжеобеспечить требуемый уровень квалификации государственных гражданскихслужащих, муниципальных служащих, работников учреждений. При этомформирование контрактных служб должно осуществляться в рамках общейштатной численности органов власти, органов местного самоуправления,работников учреждений. Во-вторых, оптимизация бюджетных расходов на государственные имуниципальные закупки будет обеспечиваться централизацией полномочийзаказчика, а также передачей отдельных полномочий заказчикауполномоченному органу (учреждению). При этом при принятии решений оцентрализации должна сохраняться ответственность за обеспечениереализации государственной (муниципальной) программы засоответствующим ответственным исполнителем. Кроме того, при принятии решений о централизации потребуетсяпровести оценку рисков, связанных с формированием перечня номенклатурытоваров, снижением количества покупателей на рынке государственногозаказа. В этой связи на первом этапе внедрения механизма централизации взависимости от выбранного вида (с централизацией до заключенияконтракта или без нее) будет введена внутриведомственная централизациязакупок, обязательная для органов власти, имеющих подведомственныеказенные учреждения в случае централизации до заключения контракта, ибюджетных учреждений - если централизованы только полномочия поопределению поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Практикаосуществления централизованных закупок позволит сократить расходы наорганизацию закупочных процедур, в том числе путем сокращенияизбыточной численности занятых в этой сфере служащих, а такжеобеспечить экономию на объемах закупок. Введение ведомственной централизации потребует разработкивнутренних правовых актов, определяющих полномочия уполномоченныхорганов (учреждений), их взаимоотношения с заказчиками илипотребителями закупаемых товаров (работ, услуг). При этом оценкадеятельности органа власти (органа местного самоуправления) поорганизации централизации закупок будет проводиться в том числе и входе оценки качества финансового менеджмента главного распорядителябюджетных средств. В-третьих, функциональная эффективность бюджетных расходов назакупки будет достигаться использованием введенного Федеральнымзаконом N 44-ФЗ механизма банковского сопровождения контрактов, подкоторым понимается оценка банком рисков, связанных с исполнениемконтракта, и предоставление банкам полномочий по контролю имониторингу операций со средствами поставщиков (подрядчиков,исполнителей) в рамках исполнения контрактов. После анализа введенной с 2014 года практики осуществлениябанковского сопровождения контрактов необходимо заменить практикуавансирования по контрактам банковским кредитованием исполнителя врамках исполнения обязательств по контракту. В-четвертых, эффективности бюджетных расходов будетспособствовать внедрение ведомственного контроля со стороны органовисполнительной власти и органов местного самоуправления Калужскойобласти за соблюдением законодательства Российской Федерации и иныхнормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок вотношении подведомственных им заказчиков. Повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг В 2012 году в целом завершился переходный период реформированиягосударственных и муниципальных учреждений (далее - учреждения) иформирования нового механизма оказания и финансового обеспечениягосударственных (муниципальных) услуг и работ, предусмотренногоФедеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательныеакты Российской Федерации в связи с совершенствованием правовогоположения государственных (муниципальных) учреждений" (далее -Федеральный закон N 83-ФЗ). В целом в ходе реализации Федерального закона N 83-ФЗ былобеспечен положительный эффект как для потребителей, ощутившихповышение качества оказываемых услуг, так и для менеджмента в органахисполнительной власти, органах местного самоуправления, учреждениях,получившего возможность применения более эффективных управленческихтехнологий для решения проблем учреждений. В рамках реализации указанной реформы необходимо проводить работупо существенному сокращению доли неэффективных расходов. Этого можнодостичь в том числе за счет четкой увязки состава и объема услуг ссоциальными гарантиями и обязательствами государства, болееобоснованного планирования и распределения средств на оказание(выполнение) государственных и муниципальных услуг (работ), болеерационального и экономного использования бюджетных средствучреждениями (в частности при проведении закупок), передачи оказания(выполнения) части государственных (муниципальных) услуг (работ) врыночный сектор (при перепрофилировании или ликвидации соответствующихучреждений), сокращения издержек по административному контролю текущейдеятельности автономных и бюджетных учреждений. В ходе реализации первого этапа этой системной реформы выявилисьследующие проблемы и ограничения: несоответствие видов деятельности учреждений, в основном носящейявно коммерческий характер, целям создания учреждения; несоответствие государственных и муниципальных услуг, оказываемыхучреждениями, полномочиям соответствующего публично-правовогообразования или полномочиям соответствующего органа власти,осуществляющего функции и полномочия их учредителя; сохранение высокого уровня агрегирования при формулированиигосударственных (муниципальных) услуг (применение подхода "одноучреждение - одна услуга"), при котором затруднены объективноесопоставление затрат учреждений и оценка эффективности их деятельности(в данной ситуации применимы только индивидуальные нормативы, расчеткоторых фактически не отличается от расчета сметы и которые непригодныдля анализа и сопоставления эффективности деятельности учреждений;кроме того, в рамках подхода "одно учреждение - одна услуга"невозможно четко отделить услуги, оказываемые на платной основе, отбесплатных); наличие в перечнях государственных (муниципальных) услуг и работуслуг, оказываемых на платной основе, включение которых в данныеперечни не предусмотрено федеральными законами и законами Калужскойобласти. Для повышения качества и доступности государственных имуниципальных услуг необходимо решение следующих основных задач. 1. Оптимизация структуры бюджетной сети учреждений, неоказывающих услуги, непосредственно направленные на реализациюполномочий органов государственной власти и органов местногосамоуправления, а также не соответствующие профилю органа,осуществляющего функции и полномочия учредителя. 2. Формирование сводного перечня государственных и муниципальныхуслуг и работ на основе базовых (отраслевых) перечней государственныхи муниципальных услуг и работ, разработанных федеральными органамиисполнительной власти, ответственными за реализацию государственнойполитики и нормативное правовое регулирование в соответствующих сферахдеятельности, который будет действовать для всех публично-правовыхобразований. 3. Переход при финансовом обеспечении учреждений к единойметодике расчета прозрачных и объективных единых нормативных затрат наоказание услуг (с учетом региональной или отраслевой специфики). 4. Расширение практики привлечения к оказанию государственных(муниципальных) услуг негосударственных организаций. Вовлечение организаций, не являющихся учреждениями, в процессреализации конституционных гарантий в социальной сфере повыситконкуренцию среди юридических лиц, а, следовательно, обеспечит и росткачества оказания государственных услуг населению. Расширение практики оказания государственных (муниципальных)услуг не только бюджетными и автономными учреждениями, но и другимиорганизациями в условиях добросовестной конкуренции создаствозможность внедрения одной из самых перспективных и наиболееэффективных с точки зрения качества услуг форм - возможностьпотребителя услуг самому выбирать место (организацию-поставщика), атакже качество и объем услуг, которые гарантированы государством. Вэтом случае средства соответствующих бюджетов бюджетной системыРоссийской Федерации перечисляются в организацию после обращенияпотенциального получателя государственной (муниципальной) услугиименно в эту организацию. При этом соответствующий сертификат или инойдокумент, подтверждающий финансовые обязательства государства пооплате государственной (муниципальной) услуги, должен приниматься вкачестве частичной или полной оплаты необходимых гражданину услуг,предоставляемых негосударственными организациями на платной основе. 5. Упорядочение формирования перечней услуг, оказываемых наплатной основе в государственных учреждениях. Необходимо полностью исключить возможность злоупотребленийруководства учреждений в части взимания платы за оказаниегосударственных услуг, гарантированных населению за счетсоответствующего бюджета, а также предусмотреть меры по исключению изпрактики деятельности учреждений "теневых" платных услуг. 6. Внедрение в учреждениях систем оплаты труда работников,адаптированных к новым условиям деятельности и финансового обеспеченияучреждений, настроенных на решение задач по развитию соответствующихотраслей, на повышение качества оказываемых государственных услуг иобеспечение соответствия уровня оплаты труда работников результатам ихтруда, с применением в учреждениях принципов "эффективного контракта". В рамках перехода к "эффективному контракту" в отношении каждогоработника должны быть уточнены и конкретизированы его трудоваяфункция, показатели и критерии оценки эффективности деятельности,установлен размер вознаграждения, а также размер поощрения задостижение коллективных результатов труда. Повышение эффективности бюджетных инвестиций Важной задачей в области правового регулирования инвестиционнойдеятельности в форме капитальных вложений в объекты капитальногостроительства также является поэтапное снижение доли объектов,планируемых к финансированию в предстоящем финансовом году, вотсутствие утвержденной в установленном порядке проектнойдокументации, поскольку планирование объемов финансового обеспечения впределах одного года одновременно на разработку проектной документациии организацию строительства объекта капитального строительстваприводит к сдвигу начала закупок подрядных и иных связанных с нимиработ на середину года или, в большинстве случаев, к необходимостиперераспределения бюджетных ассигнований на другие объекты. В случае необходимости при принятии решений об осуществлениирасходов инвестиционного характера может предполагаться оценкавозможности финансирования инвестиционного проекта на коммерческихпринципах, готовности частных инвесторов софинансироватьинвестиционные расходы либо выкупить долю в проекте после его выходана проектную мощность, преимуществ и недостатков использованияразличных мер государственной поддержки, включая косвенную поддержкуза счет установления долгосрочных тарифов или применения механизмачастичной компенсации расходов застройщика в размере, не превышающемувеличения объема налоговых поступлений вследствие реализации проекта,а также рисков исполнения расходных обязательств по данному проекту. Важной задачей является определение оптимального способа участияпублично-правового образования в том или ином инвестиционном проекте.При этом в случае когда участие публично-правового образования винвестиционном проекте не предусматривает осуществления прямыхрасходов из бюджета, необходимо учитывать в денежном выражениикосвенные меры государственной поддержки, такие как налоговые льготы,предоставление имущества публичного партнера на льготных условиях вкачестве источника финансового обеспечения инвестиционных проектов. В среднесрочной перспективе необходимо обеспечить повышениеэффективности бюджетных расходов инвестиционного характера,сопряженное с масштабным привлечением частных инвестиций вотечественную экономику, посредством решения следующих задач: сокращение рисков, с которыми связан процесс осуществленияинвестиций в проекты, реализуемые на принципах государственно-частногопартнерства; передача большей части рисков по инвестиционным проектам отгосударства частным инвесторам с расширением доступа капитала натрадиционно государственный рынок инвестиций в социальную сферу иинфраструктуру; создание новых инструментов бюджетной политики в сферегосударственных инвестиций, обеспечивающих "комфортные" условия длячастного капитала; повышение эффективности управления созданными в результатеинвестиционной деятельности активами, в том числе компаниями сгосударственным участием и институтами развития, включая привлечениечастного капитала к их дальнейшему развитию и модернизации. Повышение эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов Межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных образованийсоставляют около 38 процентов общего объема расходов областногобюджета. Для повышения эффективности их использования необходимывзаимоувязанные действия в двух направлениях - создание устойчивыхпредпосылок и стимулов к повышению эффективности расходов местныхбюджетов и совершенствование структуры и порядка (методик)предоставления межбюджетных трансфертов. В рамках первого направления базовой предпосылкой является четкоеи стабильное разграничение обязательств и доходных источников междупублично-правовыми образованиями, обеспечивающее достаточную степеньих финансовой самостоятельности в рамках единых принципов управленияобщественными финансами и возможности реализации единойгосударственной политики. Наряду с созданием общих условий для повышения бюджетнойсамостоятельности, а значит, ответственности органов местногосамоуправления необходимо рамочное законодательное регулирование иметодологическое содействие организации бюджетного процесса на местномуровне, в том числе: - установление минимальных требований к системе долгосрочногопланирования, используемой для формирования и исполнения бюджетов, и впервую очередь в части определения бюджетных ограничений в рамкахдолгосрочных бюджетных стратегий и муниципальных программ; - соответствие требованиям к прозрачности бюджетного процесса,включая конкретные сроки, состав и условия публикации необходимыхсведений о формировании, рассмотрении и исполнении местных бюджетов, атакже управлении муниципальными активами, утверждение средне- идолгосрочных параметров налоговой и долговой политики; - формирование системы оказания муниципальных услуг на основемуниципальных заданий. Распыление количества субсидий приводит к снижению эффективностиданной поддержки, сокращению ответственности за реализацию полномочийорганов местного самоуправления. Основным инструментом достижения целей предоставления субсидийбудет оказание поддержки реализации муниципальных программ,осуществление которых является необходимым условием достижениярезультатов соответствующих государственных программ. Кроме того, должна быть определена единая методологическая базаформирования общего объема субсидий и подходов к распределению этихмежбюджетных трансфертов. VI. Повышение операционной эффективности деятельности органов исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждений Повышение результативности бюджетных расходов должно бытьобеспечено также на операционном уровне, которым определяетсяэффективность инструментов, механизмов, процедур непосредственногопринятия и реализации решений органами государственного имуниципального управления, которые включают меры, реализуемые как науровне отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективностибюджетных расходов, так и на уровне межведомственного взаимодействия.Указанные меры должны быть направлены на развитие системы мониторингаи оценки результатов их деятельности, а также создание механизмовстимулирования к повышению эффективности использования средствбюджетов. Повышение качества финансового менеджмента в органах исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждениях Реализация бюджетного процесса на основе программно-целевыхметодов управления предъявляет новые требования к инструментамфинансового менеджмента как в органах исполнительной власти, так и науровне государственных (муниципальных) учреждений. Финансовый менеджмент органа государственной власти (органаместного самоуправления) должен стать процессом, встроенным в егодеятельность, охватывающим все взаимосвязанные бюджетные процедуры(среднесрочное финансовое планирование и исполнение бюджета в увязке спроцедурами закупок для государственных (муниципальных) нужд, учет иотчетность, финансовый аудит). Повышение качества внутреннего финансового контроля и аудитапредполагает проведение следующих мероприятий: - разработка и совершенствование нормативного и методическогообеспечения внутреннего финансового контроля и аудита; - подготовка и переподготовка должностных лиц в сфере внутреннегофинансового контроля и аудита. Первоочередными мероприятиями по развитию систем внутреннегоконтроля и аудита являются: формирование нормативных правовых актов, обеспечивающихосуществление внутреннего контроля и аудита; разработка и внедрение программ обучения и тренингов повнутреннему контролю и аудиту. Для количественной оценки повышения качества финансовогоменеджмента необходимо продолжить развитие системы мониторингакачества финансового менеджмента главных администраторов бюджетныхсредств, осуществляемого финансовым органом. Кроме того, в рамках решения задачи по повышению эффективностиуправления отдельными видами расходов бюджета будут внедреныинструменты, позволяющие производить оценку результатов исполнениябюджета. В частности, предметом анализа должны стать действиягосударственного заказчика по определению начальной (максимальной)цены контракта, цены контракта с единственным поставщиком (в том числев соотношении с референтными (среднерыночными) ценами). Планы закупок и сведения о поставленных на учет бюджетныхобязательствах позволят получить информацию о принимаемых идействующих бюджетных обязательствах, а реестр контрактов и сведенияплана-графика - информацию о заключенных государственных(муниципальных) контрактах, объемах и сроках исполнения денежныхобязательств. На основе полученных показателей можно производитьрасчет остатков не использованных на начало очередного финансовогогода бюджетных ассигнований на исполнение заключенных государственных(муниципальных) контрактов и принимать решения об ихперераспределении, что будет являться исключительной мерой,направленной на снижение зависимости государственного заказчика отдействий поставщика (исполнителя, подрядчика) в конце финансовогогода. Развитие государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерацииот 20.07.2011 N 1275-р (в ред. постановления Правительства РоссийскойФедерации от 22.11.2013 N 1056) в целях повышения прозрачности иоткрытости управления общественными финансами в Калужской областидолжна быть внедрена интегрированная информационная система управленияобщественными финансами "Электронный бюджет". Задача вышеуказанной системы - создать такиеинформационно-аналитические ресурсы, которые предоставляют возможностьпублично-правовым образованиям, государственным и муниципальнымучреждениям обеспечить эффективное управление государственными имуниципальными финансами Калужской области. Кроме того, предоставитьвсем заинтересованным лицам возможность анализировать направлениярасходования бюджетных средств, сравнивать эффективность деятельностигосударственных (муниципальных) учреждений и самих публично-правовыхобразований, получать аналитическую информацию об ихфинансово-хозяйственной деятельности. Функционально структура системы "Электронный бюджет" охватываетвсе предметные области управления финансами и включает в себя 12подсистем: ведения реестров, бюджетного планирования, управлениядоходами, управления долговыми обязательствами, управления денежнымисредствами, управления расходами, управления закупками, учета иотчетности, финансового контроля, информационно-аналитическогообеспечения, а также создание интернет-портала бюджетной системыКалужской области (портал "Открытый бюджет"). В рамках данного направления предусматривается реализацияследующих мероприятий: 1) использование единой системы формуляров при формированииинформации в электронном виде о деятельности публично-правовыхобразований в сфере управления общественными финансами; 2) переход на юридически значимый электронный документооборот всфере управления общественными финансами; 3) автоматизация учетной деятельности, а также интеграция иобеспечение взаимосвязи всех видов учета и отчетностипублично-правовых образований; 4) интеграция процессов управления общественными финансамипублично-правовых образований; 5) обеспечение взаимосвязи информации о финансовых показателяхпублично-правовых образований с показателями результативности ихдеятельности; 6) обеспечение прозрачности и публичности информации одеятельности публично-правовых образований в сфере управленияобщественными финансами. VII. Обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов Повышение уровня информационной прозрачности деятельности органовгосударственной власти и органов местного самоуправления Калужскойобласти, принимающих участие в подготовке, исполнении бюджета исоставлении бюджетной отчетности, способствует повышению качества ихработы и системы управления общественными финансами в целом. Обеспечению открытости и прозрачности общественных финансов взначительной степени будет способствовать разработка портала "Открытыйбюджет" (далее - Портал) для обеспечения полного и доступногоинформирования граждан об областном бюджете и бюджетах муниципальныхобразований Калужской области, отчетах об их исполнении, а также дляповышения открытости и прозрачности информации об управленииобщественными финансами. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетнойполитике в 2013-2015 годах обеспечение прозрачности и открытостибюджетного процесса для граждан определено в качестве одной из целейбюджетной политики на 2013 год и среднесрочную перспективу и ключевогоусловия повышения эффективности бюджетных расходов. В связи с этим необходимо обеспечить публичность процессауправления общественными финансами, гарантирующую обществу право надоступ к открытым государственным данным, а также открытость идоступность информации о расходовании бюджетных средств. Целибюджетной политики должны представляться в понятной и доступной дляграждан форме. Для достижения перечисленных целей будут реализованы меры последующим основным направлениям. 1. Организация деятельности по участию граждан в бюджетномпроцессе в рамках системы раскрытия информации о разрабатываемыхпроектах нормативных правовых актов в сфере управления общественнымифинансами, результатах их общественных обсуждений. 2. Создание и развитие Портала как основного инструмента,обеспечивающего прозрачность и открытость бюджетной системы Калужскойобласти, бюджетного процесса и финансового состояния публично-правовыхобразований для общества, а также официального источника информации. Для популяризации финансовой информации на Портале необходимы: - обеспечение информирования населения о его функционировании; - создание отдельных разделов, адаптированных для целевыхаудиторий; - организация системы обратной связи, а также обеспечениевозможности общения по темам и рубрикам Портала; - обеспечение ведения актуализируемой в режиме реального времениновостной ленты, отражающей последние события в финансовом секторе; - размещение образовательных ресурсов в сфере управлениягосударственными и муниципальными финансами. В целях наполнения и постоянной актуализации информационногоресурса Портала предусматривается реализация следующих мероприятий: - нормативное определение состава информации, размещаемой наПортале, а также порядка ее представления и размещения; - разработка методических рекомендаций для органов исполнительнойвласти и органов местного самоуправления Калужской области поформированию и раскрытию финансовой и иной информации о бюджете ибюджетном процессе, подлежащей размещению на Портале. - регулярная публикация "Бюджета для граждан" в целях обеспеченияполного и доступного информирования граждан об областном бюджете ибюджетах муниципальных образований Калужской области и отчетах об ихисполнении, повышения открытости и прозрачности информации обуправлении общественными финансами. Повышение финансовой прозрачности и подотчетности органовгосударственной (муниципальной) власти необходимо осуществлятькомплексно на всех стадиях бюджетного процесса, что позволитобеспечить качественное улучшение системы управления общественнымифинансами.