Постановление Городского Головы г. Калуги от 11.06.2003 № 155/1-п
Об утверждении концепции управления муниципальным имуществом города Калуги
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ГОРОДСКАЯ УПРАВА Г. КАЛУГИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГОРОДСКОГО ГОЛОВЫ 11 июня 2003 г. N 155/1-п ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ ГОРОДА КАЛУГИ В целях повышения эффективности управления муниципальнымимуществом города Калуги на основании статьи 51 Устава муниципальногообразования "Город Калуга" ПОСТАНОВЛЯЮ: 1. Утвердить прилагаемую Концепцию управления муниципальнымимуществом города Калуги. 2. Контроль за исполнением настоящего Постановления оставляю засобой. Городской Голова В.В.Иванов Утверждено Постановлением Городского Головы г. Калуги от 11 июня 2003 г. N 155/1-п КОНЦЕПЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ ГОРОДА КАЛУГИ Введение Настоящая Концепция определяет основные цели и пути реализациипервого этапа совершенствования системы управления муниципальнымимуществом города Калуги и рассматривает принципы управлениямуниципальным недвижимым имуществом, муниципальным имуществом,закрепленным на вещных правах за муниципальными унитарнымипредприятиями, муниципальными учреждениями, а также имущественнымиправами муниципального образования "Город Калуга", вытекающими из егоучастия в коммерческих организациях. Не являются предметомрассмотрения Концепции: имущество, вовлекаемое в соответствии сзаконодательством в бюджетный процесс, недра, леса, землисельскохозяйственного назначения, объекты интеллектуальнойсобственности. Главная цель настоящей Концепции - утверждение принциповуправления муниципальным имуществом, направленных на обеспечениеэкономического роста, достижение рентабельной и устойчивой работыпредприятий как основы социальной и экономической стабильностимуниципального образования "Город Калуга". Это достигается оптимизацией структуры муниципальнойсобственности, содействием внутренним преобразованиям на предприятиях,использованием принадлежащих муниципальному образованию "Город Калуга"активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальныйсектор экономики, совершенствованием нормативной правовой базы иметодов управления имуществом, реализацией кадровой политики. В результате массовой приватизации в г. Калуга были созданыобъективные предпосылки для развития рыночных отношений. Возникширокий слой частных собственников, получили развитие фондовый рынок ирынок недвижимости. Наработана значительная нормативно-правовая база,регулирующая рыночные отношения. В муниципальной собственности города Калуги (на 01.01.2003)находится имущество 39 унитарных предприятий, 187 учреждений, 5пакетов акций акционерных обществ. Общая стоимость муниципальногоимущества, переданного в хозяйственное ведение, составляет более 1383млн. рублей, в оперативное управление - 10062 млн. рублей. В сложившейся социально-экономической ситуации необходимоусиление контроля и регулирования в муниципальном секторе экономики.При этом возрастание роли муниципального образования как собственникане следует понимать как политику увеличения числа объектовмуниципальной собственности. Речь идет о создании четкой системывыбора объектов для осуществления муниципального управления, а такжеэффективного механизма управления и контроля за муниципальнойсобственностью. В собственности муниципального образования должно бытьсосредоточено имущество, которое обеспечивает реализацию его основныхфункций. В отношении к каждому объекту (группе объектов) муниципальнойсобственности определяется цель управления исходя из общих целейуправления муниципальным имуществом, установленных настоящейКонцепцией. Необходимо внедрять в практику управления всеми объектамисобственности принципы индикативного регулирования, предполагающиевведение контрольных показателей эффективности управления иустановление ответственности управляющих за их достижение. Важной предпосылкой эффективного управления муниципальнымимуществом является организация системы всеобщего учета иинвентаризации имущества. Основой систематизации муниципальногоимущества является Реестр муниципальной собственности г. Калуги.Дальнейшая работа в этой области включает систематическое обновлениеданных, совершенствование систем учета различных видов объектов,повышение информативности баз данных. 1. Управление муниципальными предприятиями и учреждениями Оценка состояния управления муниципальными предприятиями и учреждениями Предприятия Законодательством руководителям унитарных предприятийпредоставлен широкий круг полномочий по распоряжению муниципальнымимуществом, переданным в хозяйственное ведение этим предприятиям. Темне менее, сегодня они связаны необходимостью согласования своихрешений с собственником имущества. Практически отсутствует механизм эффективного контроля со сторонысобственника - муниципалитета за результатами управленческойдеятельности руководителей. Это затрудняет своевременноепредотвращение негативных последствий неквалифицированной илипротивоправной деятельности руководителей предприятий. Учреждения По действующему законодательству органы исполнительной властинаделены правом создания учреждений. Учреждения должны создаваться дляосуществления функций некоммерческого характера. Их финансированиеполностью или частично производится из местного бюджета. Регламентированная правовыми актами система контроля заосуществлением муниципальными учреждениями хозяйственных операций внастоящее время отсутствует. В то же время муниципальное образование"Город Калуга" несет субсидиарную ответственность по обязательствамучреждений. Кроме того, на практике нередки случаи нецелевого использованияимущества, закрепленного за учреждениями на праве оперативногоуправления. Значительная часть его используется в коммерческих целях(в том числе путем передачи в аренду). Задачи по управлению муниципальными предприятиями и учреждениями Управление муниципальными унитарными предприятиями и учрежденияминаправлено на достижение следующих целей: 1. Оптимизация структуры и количества муниципальных унитарныхпредприятий и учреждений. Унитарные предприятия должны сохраняться (создаваться) только вследующих случаях: - осуществление деятельности, предусмотренной законодательствомисключительно для унитарных предприятий; - необходимости использования имущества, приватизация которогозапрещена; - осуществление социально значимой деятельности; - в иных случаях, предусмотренных законодательством. В случае неспособности предприятий и учреждений выполнитьвозложенные на них задачи проводится их ликвидация, в том числе черезпроцедуры несостоятельности (банкротства). Требуется провести анализ деятельности учреждений и выполняемыхими задач с целью выявления дублирования функций, нерациональногораспределения обязанностей и сформировать оптимальную структуруучреждений. 2. Повышение эффективности деятельности муниципальных унитарныхпредприятий и учреждений. Основными критериями эффективности деятельности указанныхорганизаций являются выполнение в полном объеме поставленных передними задач, увеличение поступлений в бюджет от использованиязакрепленного за ними имущества, увеличение чистых активов, обновлениепроизводства, сохранение и увеличение рабочих мест. Для достижения этих целей должны быть приняты следующие меры: Принятие решений о сохранении организационно-правовой формы МУПили его преобразовании (ликвидации). Отработка стратегии развития предприятий, в случаецелесообразности - пересмотр видов деятельности. Отработка оптимальной структуры имущественного комплекса МУП.Наделение предприятия имуществом по потребностям бизнеса.Перезаключение договоров хозяйственного ведения. Формирование системы рационального распределения муниципальногозаказа для МУП. Назначение руководителей, как правило, на конкурсной основе, атакже заключение контрактов с руководителями унитарных предприятий,предполагающих: - установление экономических заданий на определенный период; - конкретную ответственность руководителей за достижение заданныхпоказателей финансово-хозяйственной деятельности и зависимость отэтого оплаты их труда; - установление требований по контролю и отчетности; - ограничение возможностей руководителей в части совершениясделок, в которых они заинтересованы, а также их участия вкоммерческих и некоммерческих организациях. Аттестации руководителей на основании выполнения утвержденногоэкономического задания. При необходимости - расторжение контрактов. Проведение анализа финансово-хозяйственной деятельности иежегодное утверждение основных экономических показателей работы МУП,осуществление контроля за их выполнением. 2. Приватизация муниципальных унитарных предприятий В связи с завершением этапа массовой приватизации изменяютсягосударственные приоритеты в области приватизации и, в соответствии сэтим, определяются новые задачи. Это предполагает переход отприватизации как бюджетообразующего фактора к идеологии поддержки иразвития производства. Основной целью приватизации на новом этапе является создание слояэффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитиепредприятия, расширение производства, создание новых рабочих мест,продвижение продукции, конкурентоспособной на внутреннем и внешнемрынках. Необходимо обеспечить привлекательность приватизации какинструмента привлечения инвестиций, препятствующего банкротству иликвидации экономически и социально значимых предприятий, а такжепредприятий, обладающих уникальными технологиями. Важнейшими принципами политики муниципального образования "ГородКалуга" в области приватизации должны стать: - приватизация предприятий как единого имущественного комплекса,включающего земельный участок, при наличии экономическойцелесообразности. При этом используются преимущественно следующие способыприватизации: - преобразование предприятий в акционерные общества с полнымучастием муниципалитета в уставном капитале и последующей продажейконтрольного пакета акций инвестору. 3. Управление пакетами акций, находящимися в муниципальной собственности г. Калуги Оценка состояния управления пакетами акций, находящимися в муниципальной собственности г. Калуги Муниципальный фондовый портфель в настоящее время состоит изпакетов акций 5 акционерных обществ. Ни в одном из них муниципалитетне имеет контрольного или блокирующего пакета акций. Управление пакетами акций имеет два аспекта - реализациямуниципалитетом прав акционера и управление пакетами акций какимуществом (купля-продажа, обмен, передача в залог и т.д.). Задачи по управлению пакетами акций, находящимися в муниципальной собственности г. Калуги 1. Оптимизация структуры муниципального фондового портфеля каксредство повышения эффективности его управления. Политика по оптимизации структуры муниципального фондовогопортфеля направлена на значительное сокращение количества акционерныхобществ с долей муниципалитета в уставных капиталах. Важными условиями реализации пакетов акций являются гласность,состязательность и конечная эффективность. Поэтому при реализациимуниципальных пакетов акций следует отдавать предпочтение аукционам. 4. Развитие института представления интересов муниципального образования в органах управления и контроля акционерных обществ Основной задачей представителей муниципального образования "ГородКалуга" является обеспечение интересов муниципалитета при принятиирешений в органах управления и контроля акционерных обществ. С целью повышения заинтересованности и ответственностипредставителей необходимо решить вопрос об их материальном поощрении,обеспечении их прав и гарантий как представителей собственникамуниципального имущества. Требуется определить финансовые источники нетолько на обучение и повышение квалификации представителей, но и дляобеспечения их профессиональной деятельности в советах директоровакционерных обществ (по крайней мере, в наиболее значимых обществах). Типовой программой действия всех представителей муниципальногообразования "Город Калуга" в избираемых ежегодно советах директоров,ревизионных комиссиях должны стать следующие мероприятия: 1. В финансово-хозяйственной деятельности: - участие в определении стратегических направлений развития АО; - анализ финансово-экономического состояния АО; - контроль формирования и распределения прибыли, начисления ивыплаты дивидендов; - инвентаризация долгосрочных финансовых вложений, в том числефактов учреждения предприятий, действующих не в интересах общества; - участие в разработке программы ликвидации задолженности поналогам и заработной плате; - обеспечение эффективного внешнего и внутреннего аудита; - отчетность по результатам анализа финансово-хозяйственнойдеятельности и эффективности работы исполнительной дирекции. 2. По инвентаризации и оптимизации имущественного комплекса: - контроль инвентаризации имущества и реструктуризацииимущественного комплекса; - ревизия договоров аренды имущества АО; - реализация неэффективно работающего имущества АО, в том численаходящегося в хозяйственном ведении; - контроль рыночной оценки стоимости активов и приведения всоответствие уставного капитала АО. 3. По корпоративному менеджменту: - обеспечение эффективности решений органов управления; - обеспечение прав акционеров, информационной открытостиакционерного общества; - внесение в уставы АО (при необходимости) изменений и дополненийв соответствии с Примерным уставом АО и устранение противоречийдействующему законодательству; - разработка внутренних положений, правил, методик,обеспечивающих интересы государства. Пакеты акций могут быть также переданы в доверительное управлениепрофессиональным участникам рынка ценных бумаг, особенно в техслучаях, когда последние сами являются акционерами общества. Этопозволит сочетать интересы муниципалитета, акционерных обществ икоммерческих организаций, заинтересованных в развитии этих обществ. 5. Управление муниципальной недвижимостью г. Калуги Оценка состояния управления муниципальной недвижимостью В существующей системе управления муниципальной недвижимостью вг. Калуга имеется ряд нерешенных проблем: - недостаточно развита система рыночной оценки объектов и правпользования недвижимостью, что приводит к занижению стоимостиимущества; - не задействованы рыночные механизмы управления муниципальнымжилищным фондом; - государственными органами, регистрирующими права на недвижимоеимущество, не сформированы полные реестры объектов, в том числеприватизированных квартир. Задачи по управлению муниципальной недвижимостью 1. Контроль за эффективным использованием недвижимости,находящейся в хозяйственном ведении МУП и оперативном управленииучреждений; формирование организационных условий для рациональногоиспользования высвобождаемых объектов недвижимости. Для этого необходимо: - определить правовые и организационные возможности изъятияимущества у муниципальных унитарных предприятий и учреждений в случаеего неэффективного использования; - сформировать информационную базу о незадействованных объектахнедвижимости (неиспользуемые помещения и т.д.) с целью их оперативноговключения в хозяйственный оборот, в том числе путем передачи в аренду. 2. Обеспечение максимально возможной доходности объектовмуниципальной недвижимости и вовлечение недвижимости в экономическийоборот. Для этого необходимо: - совершенствовать механизм проведения аукционов по продажемуниципальной недвижимости; - усилить роль предаукционной подготовки, включающей маркетингрынка недвижимости и рыночную оценку стоимости реализуемых объектов; - использовать механизмы залога, доверительного управления и т.д.при управлении муниципальной недвижимостью, ориентируясь намаксимальную доходность; - оказывать содействие развитию рынка ценных бумаг, обеспеченныхобъектами недвижимости. 6. Процедуры несостоятельности и финансового оздоровления как элемент управления муниципальной собственностью Механизмы несостоятельности (банкротства) являются органическойчастью управления муниципальной собственностью по отношению к темпредприятиям, финансовое оздоровление которых в рамках полномочийсобственника заведомо невозможно. Стратегическим направлением деятельности органов местногосамоуправления, осуществляющих полномочия по управлению муниципальнымимуществом, является недопущение несостоятельности (банкротства)муниципальных предприятий. Для этого необходимо провести систематизацию муниципальныхпредприятий исходя из их финансовой устойчивости, инвестиционнойпривлекательности, ликвидности бизнеса или имущественного комплекса ивостребованности на рынке. Исходя из вышеуказанных показателей собственник должен принятьодно из следующих решений: - о разработке плана финансового оздоровления (инвестиционнойпрограммы), включающего такие меры, как изменение структурыменеджмента, реструктуризацию, привлечение инвесторов, кредитование,пополнение оборотных средств за счет использования инструментовфондового рынка, модернизацию производства; - о приватизации муниципального предприятия одним из способов,предусмотренных законом; - об инициировании процедур несостоятельности или ликвидации (дляпредприятий, имеющих тенденцию к ухудшению финансового состояния,высокую конкуренцию на рынке, отсутствие внутренних резервов иинвестиционной привлекательности). 7. Кадровая политика Оценка состояния кадровой политики Рыночные реформы привели к серьезным структурным сдвигам на рынкетруда. В сфере кадрового менеджмента муниципальных предприятийобозначился ряд негативных тенденций. Подготовка и переподготовкакадров ежегодно сокращается. В результате профессиональный уровенькадров в муниципальном секторе экономики существенно ниже требований,предъявляемых международным рынком труда. Задачи по повышению качества кадрового потенциала муниципального сектора экономики 1. Организация учета и мониторинга кадрового потенциаламуниципального сектора экономики. В настоящее время не существует системы учета и мониторингакадров. Исключение составляет только такая категория кадровогопотенциала, как руководители муниципальных унитарных предприятий, но ив этом случае отсутствует анализ по возрастному составу, профилюобразования и другим качественным параметрам. Работа по мониторингукадров должна носить систематический характер и проводиться на основесоответствующей информационной базы. 2. Совершенствование системы управления предприятиями. Необходимо проводить аудит менеджмента муниципального сектораэкономики муниципального образования "Город Калуга" с целью анализаего текущего состояния. На основе этого анализа внедрять современныеметоды и стандарты управления, проводить сертификацию значимыхпредприятий в соответствии с этими стандартами. Организоватьнепрерывное повышение квалификации руководителей и специалистовпредприятий (директоров, заместителей директоров, главных бухгалтерови т.д.). 3. Создание системы взаимоотношений с руководителями унитарныхпредприятий, стимулирующей эффективную деятельность последних винтересах муниципалитета. Это предполагает установление обязательных требований к способудостижения руководителями унитарных предприятий цели управления, ихответственности за достижение индикативных показателей деятельностипредприятия при заключении трудовых договоров. Действующую систему трудовых договоров руководителей необходимодополнить аттестацией с использованием современных методов оценкикачества менеджмента; усилить контроль за исполнением заключенныхконтрактов; установить механизм ответственности руководителейпредприятий, обществ за недостижение определенных собственником целей. В то же время необходимо разработать и применять на практикемеханизмы стимулирования эффективной деятельности руководителейпредприятий, основанные на материальном поощрении в соответствии срезультатами деятельности предприятия. Заключение Круг задач в сфере управления муниципальным имуществом,определенный настоящей Концепцией, связан с необходимостью: - создания четкой и полной системы учета объектов муниципальнойсобственности; - формирования ее оптимальной структуры, не препятствующейразвитию рыночных отношений, но позволяющей муниципалитетуконтролировать социально значимые объекты, повышения доходной частибюджета от использования муниципального имущества; - поддержания социальной стабильности в обществе. В настоящей Концепции отражены средства и пути достиженияуказанных целей по отношению к различным видам имущества. Но еезначение не сводится лишь к упорядочению осуществления муниципальнымобразованием "Город Калуга" полномочий собственника муниципальногоимущества или субъекта имущественных прав, повышению эффективностииспользования имущества, увеличению доходов и оптимизации расходовмуниципалитета. Переход от идеологии массовой приватизации к механизмампообъектного управления должен повысить качество управленияпредприятиями, что станет основой увеличения налоговых и неналоговыхпоступлений в местный бюджет. Планомерная и системная реализациянастоящей Концепции является также реальной предпосылкой качественногоулучшения инвестиционного климата в г. Калуга. Предложенные в Концепции подходы к управлению муниципальнымимуществом должны получить дальнейшее развитие и соответствующееотражение в ряде нормативных правовых актов, где приоритетными будутявляться нормы, закрепляющие усиление роли муниципалитета в процессерегулирования правоотношений, складывающихся в связи с владением,пользованием, распоряжением имуществом, находящимся в муниципальнойсобственности. В конечном итоге указанные тенденции должны бытьнаправлены на достижение качественных показателей в ходереформирования экономики, ее стабилизацию и в дальнейшем повышениежизненного уровня жителей г. Калуги. В настоящее время акценты должныбыть смещены от распределения прав собственности на предприятия кперераспределению имущественных комплексов этих организаций с точкизрения формирования эффективной структуры основных фондов.