Распоряжение Губернатора Калужской области от 17.02.2004 № 54-р
Об информации прокуратуры Калужской области о выявленных нарушениях в уставах муниципальных образований
ГУБЕРНАТОР КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ РАСПОРЯЖЕНИЕ 17 февраля 2004 г. N 54-р ОБ ИНФОРМАЦИИ ПРОКУРАТУРЫ КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ О ВЫЯВЛЕННЫХ НАРУШЕНИЯХ В УСТАВАХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В целях приведения уставов муниципальных образований всоответствие с законодательством о местном самоуправлении: 1. Довести до сведения представительных органов местногосамоуправления и глав муниципальных образований информацию прокуратурыКалужской области от 03.01.2004 N 7/2-4-04 о выявленных нарушениях вуставах муниципальных образований (прилагается). 2. Предложить представительным органам местного самоуправленияустранить нарушения законодательства о местном самоуправлении вуставах муниципальных образований и сообщить об этом в прокуратуруКалужской области. Вице-губернатор области В.Ф.СафроновПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИПРОКУРАТУРА Вице-губернаторуКАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ Калужской области248600 г. Калуга, ул. Кутузова, 2а Сафронову В.Ф.03.01.04г. N 7/2-4-04 Уважаемый Виктор Федорович! Федеральным законом "Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации" (ст. 8), Законом "О местномсамоуправлении в Калужской области" (ст. ст. 35 - 40) регистрацияпринятых уставов муниципальных образований возложена на уполномоченныйорган исполнительной власти области. "Положением о порядке государственной регистрации уставовмуниципальных образований", утвержденным постановлением Губернатораобласти N 404 от 03.08.2000 г., на регистрирующий орган (АдминистрациюГубернатора области) возлагается в т.ч. проведение правовой экспертизыпредставленных органами местного самоуправления уставов муниципальныхобразований. Проведенные прокуратурой проверки показали, что не всезарегистрированные администрацией области уставы муниципальныхобразований соответствуют требованиям федерального и областногозаконодательства. Основными нарушениями являются ограничение предметов веденияместного самоуправления, неурегулирование вопросов ответственностиорганов местного самоуправления, порядка принятия правовых актов,реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления,ограничение избирательных прав, а также прав выборных лиц имуниципальных служащих и др. Так, Федеральным законом от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общихпринципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации"(далее - Федеральный закон) определены структура, содержание уставамуниципального образования, порядок его принятия и государственнойрегистрации. Необходимый перечень вопросов, которые в обязательномпорядке должны быть урегулированы уставом, содержится в ст. 8(ч. 1)этого Закона, однако данное требование не всегда соблюдается. В частности, не урегулированы порядок деятельности образуемыхпредставительными органами комитетов и комиссий, отзыва выборных лиц,выражения им недоверия, проведения референдума, собраний (сходов)граждан и т.д. Так, положения уставов МО "Барятинский район", "Тарусский район",устанавливающие, что организация деятельности и порядок работыпостоянных и временных органов Совета депутатов определяютсярегламентом, принимаемым Советом депутатов, не в полной мересоответствует ст. 17 (п. 2) Федерального закона, ст. 20 (п. 8) Закона"О местном самоуправлении в Калужской области, согласно которымпорядок деятельности образуемых представительными органами комитетов икомиссий определяется уставом муниципального образования. В данных уставах МО предусматривается возможность отзыва депутатаи главы муниципального образования избирателями, а также выражениянедоверия населением выборным органам и лицам местного самоуправления,однако порядок отзыва и выражения недоверия не устанавливается (п. 9ст. 8, п. 5 ст. 18 Федерального закона, ст. 7 Закона "О статусевыборного лица местного самоуправления в Калужской области"). Помимо этого, не всегда уставами МО регулируется порядок принятияправовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, кактого требует ст. 19 (п. 1) Федерального закона. Не закреплены виды,порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актоворганов местного самоуправления (ст. ст. 8, 19 Федерального закона, аесли закреплены - то с нарушением требований Налогового и Бюджетногокодексов - в части дня вступления в силу, Закона области "О местномсамоуправлении в Калужской области" - в части требуемого для принятияакта числа голосов). Статья 6 (п. 2 п/п. б) Федерального закона, ст. ст. 19, 31 ЗаконаРФ "Об образовании" к вопросам местного значения относит в т.ч.организацию, содержание и развитие муниципальных учрежденийсреднего(полного) общего образования, а не только дошкольного,основного общего и профессионального образования, как этопредусматривают уставы МО (Барятинский район, Жуковский район). Не всегда соблюдаются гарантии избирательных прав,установленные Федеральным законом "Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ). Так, Уставами МО "Барятинский район", "Тарусский район"определено, что депутатом представительного органа местногосамоуправления может быть гражданин Российской Федерации, однакост. ст. 2 (п/п. 49), 4 (п. 10) Федерального закона N 67-ФЗ,предусматривает, что на основании международных договоров РоссийскойФедерации и в порядке установленном законом, иностранные граждане,постоянно проживающие на территории соответствующего муниципальногообразования, имеют право избирать и быть избранными в органы местногосамоуправления, участвовать в иных избирательных действиях науказанных выборах на тех же условиях, что и граждане РоссийскойФедерации. Аналогичные нарушения допускаются при регулировании вопросовизбрания главы муниципального образования и проведения местногореферендума. Уставом МО "Тарусский район" возможность быть избраннымобуславливается постоянным или преимущественным проживанием натерритории Тарусского района, что противоречит положениям ст. 4(п. 5)Федерального закона N 67-ФЗ, согласно которой ограничения пассивногоизбирательного права, связанные с нахождением места жительства наопределенной территории РФ, устанавливаются только КонституциейРоссийской Федерации. Положения ряда уставов МО в части определения дня голосования нев полной мере соответствуют ст. 10(п. 3) Федерального закона N 67-ФЗ,устанавливающей, что голосование на выборах может быть назначенотолько на воскресенье; не допускается назначение голосования напредпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий занерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое вустановленном порядке объявлено рабочим днем. Аналогичноенесоответствие допускается при регламентации дня проведенияреферендума (Барятинский, Тарусский районы). Уставом МО "Тарусский район" (ст. 20) предусмотрена возможностьпроведения безальтернативного голосования, что противоречит положениямстатьи 38, (п. п. 30, 32) Федерального закона N 67-ФЗ, согласнокоторой если ко дню голосования в избирательном округе числозарегистрированных кандидатов окажется меньшим либо равнымустановленному числу депутатских мандатов, проведение голосования вданном избирательном округе по решению избирательной комиссииоткладывается для дополнительного выдвижения кандидатов (заисключением некоторых случаев, предусмотренных исключительно дляодномандатных избирательных округов). Также в названной статье Устава (абз. 4 п. 3) указано, что вслучае, если в многомандатном избирательном округе количествоизбранных депутатов окажется меньше количества мандатов, то посоответствующему округу принимается решение о назначениидополнительных выборов. Вместе с тем, ст. 71 Федерального закона N67-ФЗ, регулирующей вопросы проведения дополнительных выборов,предусмотрены исключительно дополнительные выборы депутата взаменвыбывшего. Уставом муниципального образования "Город Белоусово" (ст. 39 п.б) право гражданина вновь избираться депутатом Городской Думыограничено двумя сроками полномочий, что противоречит ст. 4Федерального закона N 67-ФЗ, согласно которой уставом муниципальногообразования такое ограничение может устанавливаться только длядолжности главы муниципального образования. В ряде уставов закреплена возможность вынесения на референдумвопросов о досрочном прекращении полномочий органов местногосамоуправления, что противоречит п. 8 ст. 12 Федерального закона N67-ФЗ (данные нарушения выявлены в уставах МО "Бебелевский сельсовет","Ульяновский район"). В соответствии со ст. 59 (ч. 1) Устава МО "Барятинский район"местный референдум может проводиться по наиболее важным вопросамместного значения, что является нарушением ст. 22 (п. 1) Федеральногозакона, ст. 12 (п. п. 3, 8, 9) Федерального закона N 67-ФЗ,определяющей, что установление иных ограничений для вопросов,выносимых на референдум, кроме указанных в данном Федеральном законе,не допускается. Также уставами МО (Барятинский, Тарусский районы) правоинициативы проведения местного референдума предоставляется инымсубъектам, в т.ч. главе МО и по отдельным вопросам - органамгосударственной власти, тогда как данное полномочие может бытьпредоставлено только Федеральным законом (ст. 14 п. 2 Федеральногозакона N 67-ФЗ). В настоящее время, указанным правом наделен, кроменаселения, только представительный орган МО (ст. 22 (п. 2)Федерального закона). Кроме того, в ст. 12 Устава МО "Тарусский район" определено, чтов случае инициирования проведения референдума гражданами требуетсясогласие не менее десяти процентов от общего числа жителеймуниципального образования, обладающих избирательным правом, в товремя как в ст. 37 (п. 1) Федерального закона N 67-ФЗ количествоподписей, которые необходимо собрать в поддержку инициативы проведенияместного референдума, - 5 процентов от числа участников референдума,зарегистрированных на территории проведения референдума. Не во всех уставах МО четко прописана процедура проведенияреферендума (в частности, порядок и сроки выдвижения инициативыпроведения референдума), как того требует ст. 15 Федерального закона N67-ФЗ. Зачастую неправомерно регулируются вопросы заключения трудовогодоговора и прекращения исполнения своих обязанностей муниципальнымислужащими, в частности, в уставах МО закрепляются положения, согласнокоторым с указанными лицами заключаются срочные трудовые договоры,тогда как это возможно лишь для отдельных категорий служащих,обеспечивающих полномочия выборных лиц органов местного самоуправления- категории "Б" (ст. 8 Федерального закона "Об основах муниципальнойслужбы в Российской Федерации", Закон области "О едином Реестремуниципальных должностей и условиях оплаты труда в органах местногосамоуправления"). Указанное нарушение выявлено, в т.ч., в уставе МО"Мосальский район". В ст. 63 Устава МО "Тарусский район" определено, что гражданинвыполняет работу по муниципальной должности на условиях трудовогодоговора, заключаемого им и руководителем соответствующегомуниципального предприятия, учреждения, организации в соответствии струдовым законодательством. Вместе с тем, согласно ст.ст.1,2Федерального закона "Об основах муниципальной службы в РоссийскойФедерации" муниципальные должности, замещаемые путем заключениятрудового договора, устанавливаются исключительно в органах местногосамоуправления. В ст. ст. 44 (п. 2), 48 (п. 2) Устава МО "Тарусский район"определено, что Администрация района образуется Главой МО. Вместе стем, согласно ст. ст. 15 (п/п. 6 п. 3), 17 (п. 2) Федерального закона,ст. ст. 24,25 Закона "О местном самоуправлении в Калужской области"исполнительные органы местного самоуправления образуютсяпредставительными органами; исполнительные органы в своей деятельностиподотчетны создавшему их представительному органу, который вправеосуществлять контроль за их деятельностью, в том числе заслушивать иутверждать отчеты по любому вопросу. Не всегда соблюдаются требования законодательства в частиреализации прав граждан на местное самоуправление. Так, ст. 63 Устава МО "Барятинский район" необоснованно ограниченкруг органов местного самоуправления, к которым в соответствии сост. 26 Федерального закона имеют право обратиться граждане, а такжекруг лиц, обладающих данным правом. Согласно статье 25 Федерального закона население в соответствии сУставом МО имеет право на правотворческую инициативу в вопросахместного значения путем внесения проектов нормативных правовых актов ворганы местного самоуправления. Правомочиями на решение от именинаселения вопросов местного значения и принятие в связи с этимнормативных правовых актов наделены различные органы местногосамоуправления, относящиеся к представительной и исполнительной ветвямвласти. Вместе с тем, согласно ст. 26 Устава МО "Тарусский район"народная правотворческая инициатива в муниципальном образованиирассматривается лишь Районным Собранием, что ограничивает праванаселения на непосредственное решение вопросов местного значения, неотнесенных к компетенции представительного органа, путем примененияуказанной формы прямого волеизъявления. Также ряд уставов (Барятинский, Тарусский районы ...) содержаттехнические ошибки, в случае неустранения которых будет иметь место, вчастности нарушение ст. 27 Федерального закона, ст. 18 (п. 1) Законаобласти "О местном самоуправлении в Калужской области" в частиограничения прав граждан на осуществление местного самоуправлениянепосредственно населением на сходах (без создания терорганов). Уставом МО "Тарусский район" определено, что муниципальноеобразование "Тарусский район" создано постановлением ПравительстваКалужской области от 13 августа 1996 г. N 8, в то время как согласност. 6 (п. 1) областного Закона "О порядке образования, объединения,преобразования, упразднения муниципальных образований Калужскойобласти, установления и изменения их границ и наименований" решение обобразовании муниципальных образований принимает ЗаконодательноеСобрание Калужской области с учетом мнения населения, выраженного наконсультативных опросах, собраниях (сходах) граждан. Учитывая изложенное, считаю необходимым принятие мер поустранению выявленных нарушений с учетом нового Федерального закона"Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации". О результатах рассмотрения прошу проинформироватьоблпрокуратуру. Заместитель прокурора области старший советник юстиции С.Г.Елисеев