Постановление Правительства Калужской области от 30.04.1998 № 41
Об утверждении "Концепции политики в сфере государственного долга Калужской области на период до 2000 года"
ПРАВИТЕЛЬСТВО КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ 30 апреля 1998 г. N 41 ОБ УТВЕРЖДЕНИИ "КОНЦЕПЦИИ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПЕРИОД ДО 2000 ГОДА" В целях обеспечения эффективности государственных заимствованийКалужской области, определения основных принципов и направленийполитики органов государственной власти Калужской области в сферегосударственного долга Калужской области, Правительство Калужскойобласти ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Одобрить проект "Концепции политики в сфере государственногодолга Калужской области на период до 2000 года" (приложение). 2. В соответствии со статьей 10 Закона Калужской области от20.10.97 г. N 17-03 "О государственном долге Калужской области" внестипроект "Концепции политики в сфере государственного долга Калужскойобласти на период до 2000 года" на рассмотрение ЗаконодательногоСобрания Калужской области. 3. Департаменту сельского хозяйства и продовольствия Калужскойобласти (Стеликов А.И.), департаменту экономики и промышленностиКалужской области (Розанова Т. Г.) в двухнедельный срок разработатьконкретные мероприятия по реструктуризации государственного долга ипринять меры по погашению задолженности непосредственными получателямизаемных средств. Департаменту финансов и бюджета Калужской области(Куреннов В.А.) совместно с главами муниципальных образованийподготовить предложения по возврату бюджетных ссуд на погашениезадолженности по заработной плате в федеральный бюджет в установленныесроки. 4. Поручить представлять Правительство Калужской области вЗаконодательном Собрании Калужской области директору департаментаэкономики и промышленности Калужской области Розановой Т. Г. 5. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить надепартамент экономики и промышленности Калужской области (РозановаТ.Г.). Губернатор области В.В.Сударенков Приложение к постановлению Правительства Калужской области от 30.04.98 г. N 41 "Об утверждении концепции политики в сфере государственного долга Калужской области на период до 2000 года" КОНЦЕПЦИЯ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПЕРИОД ДО 2000 ГОДА СОДЕРЖАНИЕХарактеристика состояния государственного долга 3Основные положения политики в сфере государственного 5долгаХарактеристика и прогноз основных факторов политики в 8сфере государственного долгаИнструменты и механизмы политики в сфере 12государственного долгаРыночная инфраструктура государственных заимствований 17Основные технические расходы на осуществление 19государственных заимствований 1. ХАРАКТЕРИСТИКА СОСТОЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА 1.1. Общие параметры государственного долга На 9 января 1998 года государственный долг Калужской областивключает в себя обязательств на общую сумму 500 814 тыс. рублей (приучете полного объема гарантий по обязательствам других заемщиков ивключения в состав долга расходов по его обслуживанию - процентныеплатежи по кредитам и купонные выплаты по облигационным займам).Максимальный срок исполнения обязательств в составе государственногодолга области - 14 лет (последний платеж по кредиту Мирового банкареконструкции и развития по программе АРИС приходится на 2011 год).Отражению в расходной части областного бюджета соответствующих летполежат 454 740 тыс. рублей (без учета риска неплатежей заемщиков, пообязательствам которых в течение 1995-1997 годов выдавались гарантии). 1.2. Формальном структура государственного долга В составе государственного долга области представлены все формыдолговых обязательств, предусмотренных Законом Калужской области от20.10.97 г. N 17-03 "О государственном долге Калужской области".Подавляющую часть обязательств составляют выданные Правительством(Администрацией) Калужской области (далее - Правительство) гарантии пообязательствам третьих лиц - 302 980 тыс. рублей (60,5%). Второе местопо объему в структуре государственного долга области занимаютбюджетные ссуды, полученные Правительством (Администрацией) изфедерального бюджета - 177 560 тыс. рублей (35,5%). Кредиты (3 744тыс. рублей - 0,7%) и единственный облигационный займ (- 16 530 тыс.рублей - 3,3%) занимают в формальной структуре государственного долгапо формам обязательств незначительное место. 1.3. Валютная структура государственного долга Обязательства в иностранной валюте составляют в рублевомэквиваленте (по курсу Московской межбанковской валютной биржи) 46 074тыс. рублей или 9,2% общего объема обязательств в составегосударственного долга. Государственный долг в немецких марках - 12750 тыс. (или 42 330 тыс. рублей), в долларах США - 623,8 тыс. (или 3743,8 тыс. рублей). 1.4. Временная структура государственного долга Временная структура государственного долга области представляетодну из центральных проблем политики государственных заимствований. Заисключением 1998 года, платежи по обслуживанию и погашению основнойсуммы долга распределены во времени достаточно равномерно - на1999-2005 года приходятся сопоставимые суммы обязательств с тенденциейк понижению. На 1998 год приходится более половины (271 105 тыс. рублей -54,1%) обязательств в составе государственного долга. Безреформирования временной структуры долга в расходной части областногобюджета необходимо предусмотреть 201 149 тыс. рублей на обслуживание ипогашение основной суммы обязательств в составе государственного долга(около 44,6% собственных доходов областного бюджета в 1998 году). Указанная сумма расходов областного бюджета 1998 года наобслуживание и погашение государственного долга не предусматриваетситуацию неплатежа по кредитам заемщикам, кредитные обязательствакоторых были гарантированы Правительством (Администрацией) в 1995-1997годах. Учитывая крайне неудовлетворительное финансовое состояниесельскохозяйственных организаций, на долю которых приходитсяподавляющая часть обязательств, по которым были выданы гарантии, суммаплатежей из областного бюджета 1998 года может быть увеличена на 45-50млн. рублей. Собственно обязательства 1998 года составляют 193 885 тыс.рублей. Основным кредитором области является федеральный бюджет. На этотисточник приходится свыше 75% общего объема обязательств в составегосударственного долга области. 1.5. Основные выводы 1.5.1. Государственный долг области обладает несовершеннойвременной структурой. Как отмечалось выше, свыше половины обязательствв его составе, приходящиеся на 1998 год, лягут на расходную частьбюджета этого года огромным грузом. Реструктуризации платежей пообязательствам в составе государственного долга области, приходящихсяна 1998 год, является не только ключевой задачей политики в сферегосударственного долга, но и одной из центральных задачфинансово-бюджетной политики Правительства в целом. 1.5.2. В структуре государственного долга низка доля рыночныхформ заимствований - на обязательства по средне- и долгосрочнымкредитам и облигационным займам приходится чуть более 5% от всегообъема обязательств. 1.5.3. Среди основных кредиторов области в явной или неявной ролипо всем формам долговых обязательств был и остается федеральныйбюджет. Доля прямых заимствований на рынке капитала низка. Фактическоеотсутствие опыта работы Правительства на финансовом рынке, отсутствиекредитной истории и развитой инфраструктуры заимствований являютсякрупным недостатком системы государственных заимствований области. 1.6. Реструктуризация обязательств в составе государственногодолга области Настоящая Концепция определяет реструктуризацию обязательств всоставе государственного долга области следующим образом: - изменение формы долгового обязательства; - изменение временной структуры платежей по обслуживанию ипогашению основной суммы обязательства; - изменение стоимости обслуживания долга (купонные ставки пооблигациям, процентной ставки по кредитам и т.п.). Реструктуризация может производиться по всем или по нескольким изуказанных выше направлений. При проведении реструктуризацииПравительство исключает возможность одностороннего отказа отисполнения своих обязательств перед кредиторами и будет осуществлятьреструктуризацию долговых обязательств исключительно на добровольнойоснове путем проведения переговоров с каждым из кредиторов. Реструктуризация будет проводиться Правительством, главнымобразом, в одной из следующих форм: - переоформление обязательств иных форм в средне- и долгосрочныеоблигационные займы; - изменение существенных условий соглашений об осуществлениизаимствований (пролонгация и т.п.). Проведение реструктуризации обязательств в составегосударственного долга области является одной из важнейших задачпервого этапа политики в сфере государственного долга области.Реструктуризация должна быть проведена в 1-3 кварталах 1998 года иявляется временной вынужденной мерой по оздоровлению государственныхфинансов и повышению кредитоспособности области. 1.7. Причины текущего состояния системы государственныхзаимствований Текущее состояние системы государственных заимствований сложилосьпод действием, главным образом, двух групп факторов. К объективнымпричинам следует отнести продолжительный экономический кризис,политическую нестабильность 1992- 1995 гг., сохранение в течениедлительного периода высокой инфляции и высокого уровня процентныхставок, неудовлетворительное состояние федеральных и региональныхгосударственных финансов (краткий обзор бюджетных ограничений1993-1997 годов приведен в приложении 2) , слабое развитие российскогорынка ценных бумаг и его инфраструктуры, территориальные и структурныедиспропорции в развитии российского финансового рынка в целом. Субъективные причины представлены длительным отсутствиемрегиональной нормативно-правовой базы, регулирующей операции в сферегосударственного долга, отсутствием системности в осуществлениигосударственных заимствований, неразвитостью механизмов кредитногомониторинга и контроля субзаемщиков, запаздыванием области с выходомна российский финансовый рынок. 2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА 2.1. Целью политики в сфере государственного долга областиявляется обеспечение экономической и бюджетной эффективностигосударственных заимствований. 2.2. Основные задачи политики в сфере государственного долга Для достижения указанной цели Правительство обеспечит решениеследующих задач: - обеспечение нормального функционирования систем экономическогопрогнозирования и финансово-бюджетного планирования; - совершенствование временной структуры платежей по имеющимся всоставе государственного долга обязательствам, в первую очередьпосредством реструктуризации платежей, приходящихся на 1998 год; - удешевление государственных заимствований области; - увеличение доли рыночных форм заимствований в составегосударственного долга; - создание современной инфраструктуры осуществлениягосударственных заимствований; - создание положительной репутации области на российском имеждународном рынках капитала; - создание системы мониторинга состояния финансовых рынков, рынкадолговых обязательств области, системы контроля финансово-бюджетныхрисков. 2.3. Основные принципы политики в сфере государственного долга При реализации политики государственных заимствованийПравительство будет исходить из следующих принципов: - принцип финансовой ответственности - Правительство обеспечитбезусловное и своевременное исполнения обязательств, возникающих приосуществлении государственных заимствований; - принцип системности - все заимствования, осуществляемыеПравительством, должны соответствовать целям политики в сферегосударственного долга и финансово-бюджетным нормативам состояниягосударственного долга области. Правительство будет избегатьвнесистемных и внеплановых заимствований, приводящих к диспропорциямвременной или формальной структуры долга; - принцип конкурсности - размещение долговых обязательстврыночного характера, взаимодействие с контрагентами Правительства,осуществляющими обслуживание государственных заимствований, размещениепривлеченных в ходе заимствований средств (за исключением средствцелевого назначения) будет осуществляться Правительством исключительнона конкурсной основе; - принцип инвестиционной направленности - привлекаемые в ходезаимствований средства будут использоваться, главным образом, дляучастия в финансировании эффективных окупаемых проектов в рамкахбюджета развития. На настоящем этапе Правительство откажется отпрактики покрытия заемными средствами (за исключением бюджетных ссуд)текущих расходов областного бюджета; - принцип гласности - Правительство обеспечит предусмотреннуюзаконодательством и необходимую для эффективного функционированиярынка государственных обязательств области степень публичности иинформационной прозрачности политики в сфере государственного долга; - принцип плановости - осуществление государственныхзаимствований будет проводиться Правительством на основе средне- идолгосрочного экономического и бюджетного планирования,обеспечивающего предсказуемость политики в сфере государственногодолга и умеренные риски держателей долговых обязательств. 2.4. Этапы реализации политики в сфере государственного долга впериод до 2000 года Правительство считает целесообразным проведение политикигосударственных заимствований в два этапа:+------------------------------------------------------------------+¦ Временные границы ¦ Содержание этапа ¦¦ этапа ¦ ¦+---------------------+--------------------------------------------¦¦ 1998 год - первое ¦ Совершенствование временной структуры ¦¦ полугодие 1999 года ¦ платежей по имеющимся долговым ¦¦ ¦ обязательствам, детальная инвентаризация ¦¦ ¦ долговых обязательств, формирование ¦¦ ¦ необходимой нормативно-правовой базы для ¦¦ ¦ осуществления государственных ¦¦ ¦ заимствований, отработка методологии ¦¦ ¦ отражения операций в сфере ¦¦ ¦ государственного долга в областном ¦¦ ¦ бюджете, получение минимально необходимой ¦¦ ¦ кредитной истории и репутации области на ¦¦ ¦ финансовых рынках, создание основ ¦¦ ¦ инфраструктуры государственных ¦¦ ¦ заимствований, отработка технических ¦¦ ¦ процедур привлечения и размещения ¦¦ ¦ финансовых ресурсов по той или иной форме ¦¦ ¦ долговых обязательств, создание механизмов ¦¦ ¦ мониторинга рынка и контроля кредитных ¦¦ ¦ рисков ¦+---------------------+--------------------------------------------¦¦ Второе полугодие ¦ Увеличение доли рыночных форм ¦¦ 1999 года - ¦ заимствований в структуре государственного ¦¦ 2000 год ¦ долга, расширение масштабов присутствия ¦¦ ¦ области на российском и выход на ¦¦ ¦ международный рынок капитала, повышение ¦¦ ¦ инвестиционного рейтинга области, рост ¦¦ ¦ доли инвестиционной составляющей в ¦¦ ¦ размещении привлекаемых ресурсов, ¦¦ ¦ переориентация на средне- и долгосрочные ¦¦ ¦ заимствования, дальнейшее развитие ¦¦ ¦ инфраструктуры, переход к нормальному ¦¦ ¦ режиму функционирования системы ¦¦ ¦ государственных заимствований ¦+------------------------------------------------------------------+ Поэтапная реализация политики в сфере государственного долгапозволит обеспечить системность, сбалансированность ипоследовательность в осуществлении государственных заимствований. 3. ХАРАКТЕРИСТИКА И ПРОГНОЗ ОСНОВНЫХ ФАКТОРОВ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА Предлагаемая Концепция основана на наиболее вероятном сценарииразвития макроэкономической ситуации, конъюнктуры финансовых рынков,социально-политической обстановки и предусматривает возможности еекорректировки с учетом возможного отклонения от принятого за основусценария развития событий - умеренно-оптимистического (обзор сценариевпо отдельным факторам приведен в приложении 3). 3.1. Макроэкономика 3.1.1. Общее состояние государственных финансов на федеральномуровне. Предполагается, что в сфере государственных финансов РоссийскойФедерации в 1998-2000 годах будет происходить постепенное оздоровлениефедерального бюджета, будет осуществлена частичная реструктуризациярасходов бюджета, уменьшение бюджетного дефицита до 1,5-2% ВВП.Завершится подготовка и начнется проведение структурных реформ(бюджетная реформа, реформа ЖКХ, реформа социальной сферы и военнаяреформа). 3.1.2. Перспективы экономического роста Общее состояние экономики Российской Федерации будетхарактеризоваться преодолением кризисных явлений и постепеннымэкономическим ростом, начало которого наблюдалось уже в 1997 году. (поитогам за 9 месяцев ВВП Российской Федерации составил 101 % ксоответствующему периоду прошлого года, причем к концу 1997 годапроисходило ускорение темпов роста). Однако довольно высокие темпыроста в некоторых отраслях будут компенсироваться сохранениемдепрессивного состояния отдельных секторов экономики. В целом динамикаВВП Российской Федерации может быть представлена по сценарию следующимобразом: 1998 -101%, 1999 - 102%, 2000 - 103-104%. 3.1.3. Налоговая политика Отставание в проведении налоговой реформы и медленное снижениеналоговой нагрузки на экономику будет являться сдерживающим факторомэкономического роста. Совершенствование налогового законодательства(разработка и принятие налогового и бюджетного кодексов) позволитстабилизировать налоговую систему лишь к 2000 году. Снижение налоговойнагрузки на субъекты экономики станет одним из основных условий длянакопления и привлечения инвестиционных ресурсов в экономику,стабилизирует финансовое положение предприятий, что позволит повыситьинвестиционную активность за счет внебюджетных средств. 3.1.4. Денежно-кредитная политика, состояние внутреннеговалютного рынка. Основными направлениями денежно-кредитной политики ПравительстваРоссийской Федерации будут являться снижение темпов инфляции до 6-8 %в год, стабилизация валютного курса рубля и снижение уровня процентныхставок, что позволит создать условия для наполнения экономикидоступными реальному сектору кредитными ресурсами. Прогнозируемый наконец 1998 года валютный курс рубля составит порядка 6,3 рубля задоллар. О достаточно устойчивом курсе рубля говорит тот факт, чтоЦентральный Банк Российской Федерации отказался от наклонноговалютного коридора, заменив его горизонтальным, и расширил границы, вкоторых может варьироваться курс рубля. 3.2. Состояние финансовых рынков 3.2.1. Анализ состояния рынка внутренних федеральных займов В течении почти всего 1997 года Правительством РоссийскойФедерации последовательно проводилась политика, направленная наснижение доходности собственных долговых обязательств с цельюстимулирования перетока финансовых ресурсов с рынка государственныхдолговых обязательств на рынок корпоративных ценных бумаг,стабилизацию валютного курса рубля и снижение инфляции. К осениПравительство Российской Федерации вплотную подошло к достижениюпоставленных целей. Доходность на рынке ГКО снизилась до 15-17%годовых, курс рубля находился в пределах, которые прогнозировались вначале года, а инфляция, как и предполагалось, составила чуть менее1,5 % в месяц. Однако по итогам 1997 года из трех поставленныхосновных задач удалось выполнить лишь две последних. Разразившийся намировом финансовом рынке кризис существенно отразился и на российскомфондовом рынке, вызвав резкое падение цен на рынке корпоративныхценных бумаг. С целью предотвращения резкого оттока инвестиционныхресурсов с российского рынка была увеличена доходность на рынкевнутренних государственных долговых обязательств, вернув котировкигосударственных долговых обязательств на уровень шести, восьмимесячнойдавности. В настоящий момент доходность 3-х месячной базисной серииГКО составляет 26.35% годовых, ставка по полугодовой базисной серии30.06% годовых ставка по двенадцатимесячной серии ГКО 30.07% годовых.Наблюдавшийся в течении почти всего 1997 года рост цен накорпоративные ценные бумаги российских эмитентов, как и ожидалось,закончился сильным падением котировок, так как не был подтвержденреальными финансовыми результатами компаний, а был спровоцированскорее операциями спекулятивных инвесторов. 3.2.2. Анализ ситуации на рынке еврозаймов российских эмитентов В 1997 году Российская Федерация в лице федеральногоправительства, трех субъектов федерации (города Москва иСанкт-Петербург и Нижегородская область) и 10 компаний вышла на рынокеврооблигаций, разместив 18 займов и осуществив заимствований почти на7 млрд. долларов США. Размещая еврооблигации российские эмитентыполучили возможность привлекать долгосрочные и сравнительно дешевыефинансовые ресурсы. Кредитный рейтинг Российской Федерации (ВВ-),являющийся верхним пределом для рейтингов субъектов федерации ироссийских компаний позволяет привлекать средства по ставке на 300-350базисных пунктов выше ставки казначейских долговых обязательств США ссопоставимым сроком погашения. Однако, несмотря на одинаковый сРоссийской Федерацией кредитный рейтинг облигации наиболееинвестиционно-привлекательных субъектов федерации уже сейчаспользуются большим доверием инвесторов, чем облигации, эмитентомкоторых выступило федеральное правительство. 3.2.3. Прогноз развития ситуации на финансовых рынках Наиболее вероятно, что Правительство Российской Федерации,несмотря на некоторое сокращение все же сохранит значительные объемызаимствований на рынках капитала. Проводимая в настоящее времяПравительством Российской Федерации политика, направленная на снижениестоимости заимствований, должна принести свои результаты и стоимостьзаимствований как на рынке еврооблигаций, так и на внутреннем рынкескорее всего снизится. Перспективной целью на ближайшее времястановится достижение средневзвешенной доходности на рынке ГКО около10 % годовых. Если Правительству Российской Федерации удастся сминимальными потерями выйти из разразившегося на мировых финансовыхрынках кризиса и безукоризненно рассчитываться по своим долговымобязательствам, то уже в 1998 году кредитный рейтинг РоссийскойФедерации скорее всего будет изменен в сторону увеличения. Рынки субфедеральных заимствований скорее всего будут развиватьсяпод воздействием складывающейся на федеральном уровне ситуации.Наиболее вероятным представляется существенное расширение числазаемщиков и объемов заимствований, как на внутреннем так и на внешнемрынке (рынке еврооблигаций). Приобретаемый регионами в настоящее времяопыт проведения заимствований на рынках капиталов будет использовандля расширения деятельности субъектов федерации по привлечению врегионы инвестиционных ресурсов, совершенствования инфраструктурырегиональных фондовых рынков и сближения стоимости федеральных исубфедеральных заимствований. Продолжится интегрирование российского фондового рынка в мировуюфинансовую систему, что сделает его более зависимым от ситуации намировом финансовом рынке. В тоже время наметившееся в последнее времяувеличение роли российских инвесторов на внутреннем фондовом рынке, атакже то, что в отличие от развитых рынков, входящих в стадиюпонижения, российский рынок находится в самом начале роста, приведет кбольшей независимости развития ситуации на российском фондовом рынке. Ожидаемый в 1998 году приход на российский рынок крупныхнегосударственных пенсионных фондов и других крупных институциональныхинвесторов должен стать одним из ключевых факторов в развитиироссийского фондового рынка. Можно с определенной долей уверенностипредположить, что обвал российской валюты и развитие ситуации нафондовом рынке по "азиатскому" сценарию Российской Федерации негрозит. Прогнозируемое ведущими фондовыми аналитиками осложнениеситуации на развитых фондовых ранках, дает российскому фондовому рынкушанс наряду с другими развивающимися рынками стать одним из наиболеепривлекательных объектов инвестирования капитала. 3.3. Состояние региональной экономики В период с 1998 по 2000 годы состояние экономики области будетхарактеризоваться следующими основными показателями: - стабилизация промышленного и сельскохозяйственного производстваи возобновление экономического роста (среднегодовые темпы ростапромышленного производства -4,5%, сельскохозяйственного производства -2 %); - формирование государственной политики, направленной наподдержку инвестиционной деятельности в Калужской области; - прекращение спада объемов инвестиций и постепенный росткапитальных вложений; - постепенное оздоровление государственных финансов области,реструктуризация расходной части бюджета; - ослабление налоговой нагрузки на экономику области; - повышение к 2000 году уровня налоговых платежей, собираемых натерритории области; - улучшение состояния платежей и расчетов; - повышение уровня жизни населения. 3.4. Политические факторы Политическая ситуация в Российской Федерации будетхарактеризоваться сохранением существующего баланса сил, постепеннойсоциально-политической стабилизацией с сохранением с отдельных рычаговсоциальной и национальной напряженности, будет происходить медленноеукрепление основ федеративного устройства. Основными политическимифакторами, оказывающими влияние на стоимость и временные параметрыгосударственных заимствований в области, станут: - выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РоссийскойФедерации (4 квартал 1999 года); - выборы Президента Российской Федерации (2 квартал 2000 года); - выборы Губернатора области (4 квартал 2000 года); - выборы в Законодательное Собрание области (3-4 кварталы 2000года). Учитывая склонность инвесторов оценивать указанные события вкачестве факторов риска, следует ожидать незначительного удорожаниягосударственных заимствований в эти периоды и ослабление интересовинвесторов к приобретению государственных долговых обязательств.Конкретное влияние факторов будет зависеть от возможности сохраненияпреемственности политики федеральных и субфедеральных властей. 3.5. Особенности воздействия отдельных факторов на системугосударственных заимствований При осуществлении политики государственных заимствованийПравительство будет учитывать противоречивое воздействие экономическойактивности государства в некоторых сферах. Увеличение налоговыхизъятий, проводимое с целью укрепления собственной доходной базыобластного бюджета, может привести к снижению совокупных сбережений,снижению привлекательности инвестиционного бизнеса в области. Ростгосударственных заимствований может повлечь вытеснение капиталов изчастного сектора, что ограничит приток ресурсов, необходимых длямасштабного обновления капитала, в реальный сектор экономики.Проведение реформы жилищно-коммунального хозяйства и связанное с нейреформирование системы социальной поддержки малообеспеченных группнаселения может отразиться как на состоянии государственных финансовобласти, так и на состоянии сбережений домашних хозяйств. 4. ИНСТРУМЕНТЫ И МЕХАНИЗМЫ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА 4.1. Финансово-бюджетные нормативы государственных заимствований Настоящей концепцией устанавливаются основные нормативы,регламентирующие параметры государственного долга Калужской области. В качестве базиса определения параметров состояниягосударственного долга устанавливаются собственные доходы областногобюджета Калужской области каждого финансового года. Подобная практика установления параметров государственного долгаобусловлена тем, что средства, предоставляемые из федеральногобюджета, являются целевыми и неритмичны по срокам и объемампоступлений, поэтому они не могут учитываться при определениифинансово-бюджетных нормативов государственных заимствований. Правительство будет ориентироваться на следующие нормативысостояния государственного долга Калужской области: - объем вновь принимаемых долговых обязательств Калужской областина очередной финансовый год отражается в законе об областном бюджетеКалужской области на очередной финансовый год и в соответствии состатьей 6 Закона Калужской области "О государственном долге Калужскойобласти" от 20.10.97 г. N 17-03 не может превышать суммарной величиныгодовых платежей по обслуживанию и выплате основной суммыгосударственного долга Калужской области и расходов на государственныеинвестиции Калужской области по бюджету развития, запланированных взаконе об областном бюджете на очередной финансовый год.Руководствуясь данной статьей закона, Правительство будет такжеориентироваться на то, чтобы предельный объем вновь принимаемыхдолговых обязательств не превышал 65 % от объема собственных доходовобластного бюджета Калужской области, утвержденного в законе обобластном бюджете Калужской области на очередной финансовый год; - при осуществлении заимствований Правительство будетпридерживаться такой временной структуры принимаемых обязательств,чтобы расходы на обслуживание и погашение основной суммыгосударственного долга Калужской области в каждый последующийфинансовый год не превышали 15 % от объема собственных доходовобластного бюджета Калужской области на текущий финансовый год. Указанные нормативы будут в течение 1998-2000 годов являтьсяосновным инструментом планирования операций в сфере государственногодолга и распространяются на все виды обязательств, входящие в составгосударственного долга Калужской области и принимаемые послеутверждения настоящей Концепции. 4.2. Операции по формам долговых обязательств Прогнозные параметры операций в сфере государственного долга повсем формам долговых обязательств представлены в приложении 1 кКонцепции. При определении указанных параметров Правительство исходитиз равномерности сроков и объемов как платежей по обязательствам всоставе государственного долга, так и предельных объемов вновьпринимаемых долговых обязательств, приходящихся на каждый финансовыйгод. Параметры операций в сфере государственного долга определены сучетом прогноза основных параметров состояния финансовых рынков поумеренно-оптимистическому сценарию и ориентируются на относительностабильную базу собственных доходов областного бюджета (около440000-470000 тыс. рублей в течение 1998-2000 годов). 4.2.1. Эмиссионная программа (выпуск облигационных займовПравительства) Реализация эмиссионной программы Калужской области в рамкахпроведения сбалансированной политики в сфере государственного долгаКалужской области должна преследовать выполнение следующих задач (взависимости от этапа реализации): - снижение нагрузки на областной бюджет, в том числе посредствомреструктуризации государственного долга Калужской области; - привлечение финансовых ресурсов без увеличения налоговогобремени на экономику области; - финансирование инвестиционных проектов на территории области; - стимулирование становления современного фондового рынка вКалужской области и его интеграции в общероссийский и международныйрынок капиталов; - стимулирование накопления и эффективности частных инвестиций. В условиях отсутствия собственной кредитной истории, а такженеобходимого опыта работы Калужской области на рынке долговыхобязательств реализация эмиссионной программы Калужской области должнаосуществляться в два этапа. На первом этапе необходимо проведение одного-двух пилотныхзаймов, преследующих следующие цели: - создание кредитной истории Калужской области; - получение областью максимально благоприятного кредитногорейтинга; - создание основ инфраструктуры областных заимствований; - создание ликвидного вторичного рынка областных долговыхобязательств, проработка схем и методов поддержания ликвидности рынкаобластных облигаций. Параметры пилотного выпуска областных облигаций на первом этапедолжны удовлетворять следующим основным критериям: - срок обращения - не более одного года; - объем выпуска - 30 млн. рублей (при проведении пилотного займанецелесообразно устанавливать значительные объемы выпуска, однакоуменьшение объема выпуска до размеров ниже 30 млн. рублей не позволитсложиться ликвидному вторичному рынку облигаций области); - размещение займа будет осуществлено на внутреннем рынке; - доходность (% годовых) - доходность на рынке ГКО плюс 4-5 %премия за риск; - по источникам получения дохода и обслуживания долга займ будетносить депозитно-арбитражный (привлеченные средства направляются напроведение операций с другими высокодоходными финансовымиинструментами) или комбинированный характер (часть привлеченныхсредств направляется на финансирование высокодоходных ибыстроокупаемых инвестиционных проектов). На первом этапе необходимо также решить проблему снижениянагрузки на областной бюджет Калужской области на 1998 год посредствомреструктуризации государственного долга Калужской области. Реализация второго этапа эмиссионной программы будет преследоватьследующие цели: - увеличение сроков и уменьшение стоимости осуществляемыхобластью заимствований; - совершенствование инфраструктуры областных заимствований нарынке капиталов; - направление привлекаемых ресурсов на финансированиеперспективных инвестиционных проектов; - подготовка к осуществлению Правительством заимствований намеждународных рынках капитала; - внедрение новых (относительно первого этапа) финансовыхинструментов для привлечения ресурсов, поддержания ликвидности рынкадолговых обязательств области, страхования финансовых рисковпосредством внедрения производных контрактов. Заимствования, осуществляемые областью на втором этапе реализацииэмиссионной программы, должны удовлетворять следующим требованиям: - срок обращения 2-5 лет (при этом не исключается возможностьпроведения краткосрочных займов); - объемы выпусков 30-70 млн. рублей; - размещение займов будет осуществляться как на внутреннем, так ина внешнем рынках; - доходность (% годовых) - доходность на рынке ГКО плюс 2-4 %премия за риск; - по источникам получения дохода и обслуживания долга займы будутносить имущественно-доходный характер (привлеченные средства будутнаправляться на финансирование конкретных самоокупаемых доходныхпроектов и погашаться доходами от их реализации). При осуществлении заимствований на рынке капиталов Правительствобудет руководствоваться следующими принципами: - бюджетная и экономическая эффективность осуществляемыхзаимствований; - соответствие параметров заимствований требованиямзаконодательства, прежде всего, нормативам соотношения общего объемагосударственного долга и предельного годового объема средств,направляемых на обслуживание государственного долга, к объемамсобственных доходов областного бюджета; - диверсификация форм заимствований для обеспечения независимостиот совокупности рисков, присущих отдельному сегменту рынка; - выбор форм проведения займов и определение их параметров наоснове системного анализа и мониторинга федерального, субфедеральных имеждународных рынков капиталов; - соблюдение оптимального баланса внутренних и внешнихзаимствований. Увеличение объемов заимствований на внутреннем рынкеприводит к эффекту вытеснения частных инвестиций, выражающемуся вросте процентных ставок на рынке ссудного капитала. Избежатьвытеснения частных инвестиций на внутреннем рынке позволяет увеличениеобъема внешних заимствований, однако рост объема внешнего долгаобуславливает необходимость наращивания положительного сальдовнешнеторгового баланса, необходимого для обслуживания внешнего долга,и препятствует росту внутренней нормы накопления. Детализация эмиссионной программы Правительства будетосуществляться в течение бюджетного года с учетом конъюнктурыфинансовых рынков, состояния бюджетной сферы и экономической ситуациив регионе и Российской Федерации. 4.2.2. Бюджетные ссуды Среди форм долговых обязательств бюджетные ссуды должны утратитьдоминирующее положение, которое они имеют в структуре государственногодолга Калужской области в настоящее время. Доля ссуд в структурегосударственного долга Калужской области будет сокращаться припостепенном увеличении удельного веса рыночных форм заимствований. Заимствования в виде бюджетных ссуд являются экономическималоэффективными, несмотря на то, что бюджетные ссуды, как правило,дешевле рыночных форм заимствований. Бюджетные ссуды не носятинвестиционной направленности, так как расходуются по целевомуназначению (как правило на решение первоочередных социальных проблемрегионов) и ограничены по срокам их возврата пределами бюджетногогода. 4.2.3. Предоставление государственных гарантий ПравительстваПредоставление государственных гарантий Правительства будетосуществляться в соответствии с действующим законодательством.Основные параметры предоставления государственных гарантийПравительства на 1998-2000 годы представлены в приложении 1 кКонцепции. 4.2.4. Привлечение кредитов Правительством. Правительство будет ориентироваться на привлечение кредитовмеждународных финансовых структур (МБРР, ЕБРР и другие), учитываянаиболее благоприятные условия таких заимствований. Основные параметрыпривлечения кредитов Правительством в 1998-2000 годах представлены вприложении 1 к Концепции. 4.3. Система контроля и страхования рисков операций в сферегосударственного долга области При осуществлении и обслуживании государственных заимствованийПравительство принимает на себя, с одной стороны, обычные рискидеятельности на финансовом рынке, с другой - кредитные риски в случаепредоставления займов из средств, привлеченных в ходе осуществлениягосударственных заимствований. 4.3.1. Обычные риски финансовой деятельности К указанной группе рисков главным образом относятся: - риск изменения процентных ставок на финансовом рынке (особенноактуален для облигационных займов); - риск изменения валютных курсов рубля (особенно актуален дляобязательств, номинированных в иностранной валюте); - инфраструктурные риски (риски платежно-расчетных систем, системрегистрации и хранения прав на обязательства и т.д.); - риски изменения законодательства (представлены в основномнепредвиденными изменениями налогового режима инструментов и субъектоврынка или норм финансового права). Риски финансовой деятельности будут страховаться Правительствомпосредством купли/продажи производных финансовых контрактов нарискообразующие активы (факторы) - опционных свидетельств, фьючерсныхконтрактов, свопов. Масштаб и конкретные характеристики примененияуказанных инструментов страхования будут зависеть от характера ипараметров заимствований, конъюнктуры рынка и степени развития рынкапроизводных инструментов. 4.3.2. Кредитные риски Снижение обычных кредитных рисков Правительства (рисковнеисполнения заемщиками своих обязательств перед областным бюджетом)будет осуществляться по следующим направлениям: - осуществление постоянного кредитного мониторинга и жесткогоконтроля за использованием средств займа заемщиками на основесовременных технологий кредитного контроля; - предоставление Правительству встречных обязательств заемщиков(залог, поручительства третьих лиц); - предъявление к заемщикам требований по страхованию имущества иприменению адекватных систем страхования рисков их хозяйственнойдеятельности. 5. РЫНОЧНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАИМСТВОВАНИЙ Создание современной инфраструктуры осуществления государственныхзаимствований является приоритетным направлением политики в сферегосударственного долга. В силу высокой степени технологичности, усилияПравительства будут сосредоточены, главным образом, на создании иразвитии инфраструктуры эмиссионных заимствований. Эффективная инфраструктура займа предполагает наличие следующихее элементов. 5.1. Организация и проведение предэмиссионных мероприятий 5.1.1. Проведение маркетинговых исследований по определению групппотенциальных инвесторов. При выпуске облигационных займов будут определены: - территориальные сегменты рынка, на которых будут размещатьсяоблигации; - тип инвестора, на которого рассчитан проектируемый займ; - финансовое состояние потенциальных инвесторов; - степень привлекательности выпускаемых облигаций дляпотенциальных инвесторов и перечень мер, которые могут ее повысить; 5.1.2. Проведение рекламно-информационных кампаний Рекламно-информационные кампании, направленные на повышениепривлекательности ценных бумаг области для потенциальных инвесторов,будут осуществляться следующими методами: - публикация серии рекламных объявлений в специализированныхцентральных финансовых и экономических изданиях; - публикация статей, характеризующих экономическое положениеобласти, состояние государственных финансов, других информационныхтекстов в авторитетных для потенциальных инвесторов изданиях; - направление указанной выше информации в крупные отечественные изарубежные информационные агентства; - проведение презентаций, пресс-конференций по теме займов; - организация адресной рассылки рекламно-информационныхматериалов широкому кругу потенциальных инвесторов. Основными принципами проведения рекламной кампании станут: - эффективность; - минимально возможный объем затрат; - четкая направленность. 5.1.3. Рейтинговое консультирование и бюджетный аудит. Наличие у Калужской области кредитного рейтинга, являющегосяагрегированной оценкой риска инвестирования в ценные бумаги области,существенно повысит доверие инвесторов к осуществляемым областьюзаймам. Предварительный рейтинг одного из ведущих российскихрейтинговых агентств должен быть получен до момента выхода ценныхбумаг области на открытый рынок. На втором этапе реализацииэмиссионной программы область должна добиться получения полноценногорейтинга, который присваивается только тем ценным бумагам, которыесвободно обращаются на рынке. Для выхода на внешние рынкизаимствований Калужской области предстоит обязательное получениекредитного рейтинга ведущих мировых рейтинговых агентств (Standart &Роог's, Мооdy's Investor Service). В целях завоевания доверия инвесторов к долговым обязательствамКалужской области крайне важно обеспечить доступ инвесторов кинформации о финансовом состоянии области, достоверность которойдолжна быть подтверждена авторитетным российским или зарубежнымаудитором. 5.2. Определение состава и функций участников облигационныхзаймов Функции основных участников эмиссионных заимствований могут бытьопределены следующим образом:+-----------------------------------------------------------------+¦ Участник займа ¦ Функции ¦+----------------------+------------------------------------------¦¦ Эмитент - ¦ Общее руководство деятельностью всех ¦¦ Правительство ¦ участников займа, представление в ¦¦ Калужской области ¦ Законодательное Собрание Калужской ¦¦ ¦ области проектной документации займа, ¦¦ ¦ регистрация проспекта эмиссии, ¦¦ ¦ использование средств от размещения ¦¦ ¦ займа, осуществление погашения займа ¦+----------------------+------------------------------------------¦¦ Генеральный ¦ Разработка проектной документации займа, ¦¦ менеджер займа ¦ определение эмиссионной цены реализации ¦¦ ¦ облигаций, организация вторичного рынка ¦¦ ¦ облигаций займа, осуществление контроля ¦¦ ¦ за реализацией займа на всех его этапах ¦+----------------------+------------------------------------------¦¦ Уполномоченный ¦ Обслуживание финансовых операций по ¦¦ банк ¦ займу ¦+----------------------+------------------------------------------¦¦ Генеральный агент ¦ Организация эмиссионного синдиката по ¦¦ по первичному ¦ размещению облигаций займа, проведение ¦¦ размещению ¦ рекламной компании, осуществление ¦¦ облигаций займа ¦ первичного размещения облигаций займа, ¦¦ (андеррайтер) ¦ организация агентской се по размещению ¦¦ ¦ облигаций, перечисление средств от ¦¦ ¦ реализации облигаций на спецсчета ¦¦ ¦ эмитента ¦+----------------------+------------------------------------------¦¦ Регистратор ¦ Ведение реестра облигационеров займа ¦+----------------------+------------------------------------------¦¦ Агенты по размещению ¦ Распространение облигаций займа ¦+----------------------+------------------------------------------¦¦ Платежные агенты ¦ Осуществление по поручению эмитента ¦¦ ¦ выплаты доходов облигационерам займа и ¦¦ ¦ погашение облигаций ¦+-----------------------------------------------------------------+ Данный перечень участников займа не является исчерпывающим. Помере необходимости к участию в проведении займа будут привлекатьсясовместные менеджеры, специализированные депозитарные организации идругие. 5.3. Торговые и расчетно-депозитарные системы. Неразвитость торговых и расчетно-депозитарных структур вКалужской области сделает необходимым организацию постоянных торговценными бумагами области в общероссийских (прежде всего, московских)торговых и расчетно-депозитарных системах. При этом необходимодобиться, чтобы ценные бумаги области котировались одновременно внескольких торговых системах. Особенно важно открытие торговоблигациями Калужской области в системе ММВБ, так как это позволитобеспечить доступ к инвестированию в ценные бумаги области не толькоотечественных, но и иностранных инвесторов. 6. ОСНОВНЫЕ ТЕХНИЧЕСКИЕ РАСХОДЫ НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАИМСТВОВАНИЙ Правительство Калужской области будет исходить из следующегоуровня затрат при осуществлении заимствований в рамках политики всфере государственного долга.+----------------------------------------------------------------------+¦ Налоговые расходы ¦ 0,8% от объема эмиссии ¦¦ ¦ долговых обязательств ¦+-----------------------------------+----------------------------------¦¦ Комиссионные расходы: ¦ ¦¦ - оплата услуг генерального ¦ до 0,5% от объема мобилизованных ¦¦ менеджера облигационного займа; ¦ по займу средств ¦¦ ¦ ¦¦ - оплата услуг уполномоченного ¦ до 0,2% общей суммы привлеченных ¦¦ банка; ¦ средств ¦¦ ¦ ¦¦ - оплата услуг по размещению ¦ до 0,5 % от общей суммы ¦¦ займа; ¦ привлеченных средств ¦¦ ¦ ¦¦ - оплата услуг регистратора; ¦ до 1 % от стоимости ¦¦ ¦ размещенных облигаций ¦+-----------------------------------+----------------------------------¦¦ Расходы на проведение ¦ до 1-2% от общей суммы эмиссии ¦¦ информационно-рекламной ¦ ¦¦ кампании ¦ ¦+-----------------------------------+----------------------------------¦¦ Расходы на рейтинговое ¦ ¦¦ консультирование: ¦ ¦¦ - оплата услуг российского ¦ до 10 тысяч долларов США ¦¦ агентства; ¦ ¦+----------------------------------------------------------------------+ Приведенные цифры носят оценочный характер. Реальные затратыопределяются путем проведения переговоров между заинтересованнымисторонами.